開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理

劉丹旭

摘要：筆者從開發(fā)區(qū)開展政府投資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作實(shí)際出發(fā)，分析目前開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理中存在的問題，并提出對(duì)策及建議，旨在為推動(dòng)開發(fā)區(qū)基本建設(shè)管理工作健康有序發(fā)展貢獻(xiàn)自己的微薄力量。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū);基本建設(shè);財(cái)政財(cái)務(wù)管理

引言

開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢(shì)是管理體制不拘一格、獨(dú)立財(cái)政、編制和實(shí)施預(yù)決算、國(guó)家給予特殊的財(cái)稅優(yōu)惠政策、除了代表政府行使職權(quán)還可以負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人、財(cái)、物高度集中，投入產(chǎn)出效率高。但隨著發(fā)展的不斷進(jìn)行，開發(fā)區(qū)也面臨政策扶持弱化、體制改革創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等問題。各行政部門權(quán)利高度集中，職責(zé)劃分不明晰，人員不足，制度管理缺失等問題突顯。

一、開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理中存在的主要問題

（一）政府投資建設(shè)管理程序不合法，財(cái)政財(cái)務(wù)管理弱化

對(duì)于政府投資建設(shè)管理程序國(guó)家有嚴(yán)格的管理規(guī)定，決策程序和組織實(shí)施程序固定不可更改，手續(xù)煩瑣，實(shí)際工作中常常因?yàn)楦鞣N實(shí)際原因?qū)е马?xiàng)目無法及時(shí)落地，這與開發(fā)區(qū)高速發(fā)展的目標(biāo)產(chǎn)生了巨大的矛盾。為加速開發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)程，盡快實(shí)現(xiàn)七通一平，完成招商引資任務(wù)，基本建設(shè)項(xiàng)目先建后報(bào)、先用后批的情況時(shí)常存在，基建管理職責(zé)和程序不合理不合法的短平快建設(shè)方式使財(cái)政財(cái)務(wù)管理被弱化。例如，由建設(shè)部門負(fù)責(zé)工程審批、概算、管理、結(jié)算的全過程;甚至有的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、立項(xiàng)審批、可行性研究報(bào)告缺失，投資項(xiàng)目管理決策程序和組織實(shí)施程序不健全不科學(xué)，違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)制度，項(xiàng)目執(zhí)行的控制力不強(qiáng)，建設(shè)成本超出預(yù)算，工期拖延等。

（二）管理部門職責(zé)劃分不明晰，工程項(xiàng)目竣工決算不及時(shí)

開發(fā)區(qū)的建區(qū)方式一般都是從無到有，或多區(qū)域組合，普遍存在人手不足，一個(gè)部門掛多個(gè)牌子的現(xiàn)象，致使相關(guān)管理部門職責(zé)劃分不明晰，缺乏溝通協(xié)作，甚至互相推諉，逃避責(zé)任。

開發(fā)區(qū)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是基本建設(shè)流程中不可缺少的重要工作，是財(cái)政財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，但在實(shí)際工作中，確實(shí)存在重視建設(shè)過程，而忽視工程竣工財(cái)務(wù)決算的情況。很多建設(shè)工程項(xiàng)目在竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)，建設(shè)部門不能及時(shí)提供相關(guān)決算資料，導(dǎo)致工作滯后;也有的建設(shè)工程項(xiàng)目已經(jīng)竣工多年卻沒有組織基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，導(dǎo)致工程成本無法及時(shí)確定，在建工程和劃撥資金長(zhǎng)期掛賬，資產(chǎn)不能及時(shí)得到確認(rèn)和交接。

（三）基本建設(shè)項(xiàng)目管理混亂，成本核算不準(zhǔn)確

開發(fā)區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工程建設(shè)項(xiàng)目普遍發(fā)展迅猛，項(xiàng)目多而雜，可謂是齊頭并進(jìn)、遍地開花。加上基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位和項(xiàng)目使用單位與財(cái)政財(cái)務(wù)管理相關(guān)部門缺乏有效溝通交流，業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)融合能力差，常常致使基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)管理混亂，成本核算不準(zhǔn)確。開發(fā)區(qū)一般采取會(huì)計(jì)集中核算制度，會(huì)計(jì)集中核算制度改變了會(huì)計(jì)人員管理體制和業(yè)務(wù)處理程序，保證了會(huì)計(jì)人員的獨(dú)立性，進(jìn)一步強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督。但實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，會(huì)計(jì)核算移至?xí)?jì)核算中心，基本建設(shè)和所形成的國(guó)有資產(chǎn)仍由原單位或使用單位進(jìn)行管理。這種財(cái)產(chǎn)物資管理與財(cái)政財(cái)務(wù)核算相分離的情況勢(shì)必使開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理薄弱的問題更加突出，使各單位間管理職責(zé)不明確、責(zé)任不到位，很容易導(dǎo)致項(xiàng)目核算不真實(shí)不完整、賬實(shí)不符、甚至造成國(guó)有資產(chǎn)損失。

（四）內(nèi)部控制管理力度不夠，會(huì)計(jì)管理基礎(chǔ)工作不規(guī)范

財(cái)政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）;2015年發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）;2017印發(fā)《關(guān)于<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）>的通知》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)），要求所有行政事業(yè)單位全面實(shí)施和編制單位內(nèi)部控制報(bào)告。但“一語不能踐，萬卷徒空虛”，內(nèi)部控制體系有，但不深不細(xì);內(nèi)部控制制度有，但執(zhí)行力不到位;內(nèi)部報(bào)告能夠時(shí)編制，但紙上談兵多，實(shí)際執(zhí)行難;因?yàn)閱挝痪幹粕伲匀淮嬖诜菍I(yè)人員被安排到基本建設(shè)、財(cái)務(wù)管理和報(bào)賬員崗位，造成會(huì)計(jì)基礎(chǔ)管理工作不規(guī)范。

二、提高開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平的對(duì)策及建議

（一）建立健全管理機(jī)制，加強(qiáng)制度化建設(shè)

要建立健全管理機(jī)制。首先要對(duì)標(biāo)先進(jìn)找差距，立足中央、省市相關(guān)基本建設(shè)政策，對(duì)標(biāo)先進(jìn)開發(fā)區(qū)，找出管理和發(fā)展的短板和差距;其次要對(duì)標(biāo)問題找提升，立足本職工作，精細(xì)查擺問題，推動(dòng)問題深入思考及整改;最后要調(diào)動(dòng)全體工作人員充分借鑒先進(jìn)地方的思維方式和服務(wù)理念，認(rèn)真收集各方面意見建議，通過舉一反三，固化成果，建章立制，并建立長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)開發(fā)區(qū)上下持續(xù)解放思想，不斷探索創(chuàng)新，持續(xù)推動(dòng)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作高質(zhì)量發(fā)展。

要加強(qiáng)制度化建設(shè)。要通過形成一批制度成果調(diào)研成果、結(jié)集一批典型經(jīng)驗(yàn)，提升管理精細(xì)化、制度化水平。開展經(jīng)常性、隨時(shí)性督導(dǎo)調(diào)度，確保問題真實(shí)、接地氣，整改措施務(wù)實(shí)管用，保證不走過場(chǎng)，對(duì)影響發(fā)展的制約瓶頸，對(duì)歷史遺留的難點(diǎn)問題進(jìn)行解題，真正以思想的再解放推動(dòng)發(fā)展的高質(zhì)量。

要加強(qiáng)開發(fā)區(qū)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算及對(duì)其所形成的國(guó)有資產(chǎn)的管理。根據(jù)財(cái)政部、建設(shè)部相關(guān)規(guī)定，結(jié)合開發(fā)區(qū)實(shí)際制定相關(guān)制度和辦法，明確相關(guān)部門任務(wù)職能，對(duì)基建項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、工程概算及招標(biāo)、施工管理、質(zhì)量安全管理、工程結(jié)算評(píng)審、竣工決算的材料準(zhǔn)備及資產(chǎn)移交等工作明確流程。如審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行抽審;財(cái)政局負(fù)責(zé)組織建設(shè)局、核算中心等相關(guān)部門進(jìn)行基建項(xiàng)目決算工作;國(guó)資委負(fù)責(zé)審批基建項(xiàng)目所形成資產(chǎn)的移交工作;項(xiàng)目使用單位或資產(chǎn)管理單位負(fù)責(zé)資產(chǎn)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及實(shí)物管理工作等。

（二）強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，全面開展內(nèi)部控制管理

實(shí)施內(nèi)控規(guī)范建設(shè)是我國(guó)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系和加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的要求，要將全面開展開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，作為開發(fā)區(qū)的工作重點(diǎn)。首先，在原有的業(yè)務(wù)制度、財(cái)政制度、財(cái)務(wù)制度基礎(chǔ)上，建立健全順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的管理發(fā)展制度，完善相關(guān)制度體系，明確管理工作內(nèi)容，明確責(zé)任部門和責(zé)任人;其次，要根據(jù)開發(fā)區(qū)的具體實(shí)際機(jī)構(gòu)設(shè)置和影響管理的要素進(jìn)行分析，如開發(fā)區(qū)所處地發(fā)展環(huán)境、應(yīng)當(dāng)遵守執(zhí)行的政策法規(guī)、發(fā)展目標(biāo)等，根據(jù)財(cái)務(wù)核算情況，做好賬目核算，保證整體財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性。建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，開展全流程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管防控，對(duì)全區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)內(nèi)控工作的真實(shí)性、完整性、規(guī)范性和有效性進(jìn)行自我檢查和梳理。目標(biāo)是合法性、安全性、可靠性、效率性、風(fēng)險(xiǎn)防范;原則是全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效率，只有開發(fā)區(qū)的每一名工作人員都從以前的建章建制向內(nèi)部控制管理整體框架的構(gòu)建與認(rèn)真實(shí)施轉(zhuǎn)變，才能將開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理體制建設(shè)成為一個(gè)管理效率高、信息質(zhì)量真實(shí)可靠、資產(chǎn)安全完整、促進(jìn)法律法規(guī)有效遵循和發(fā)展戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)的權(quán)責(zé)明確、制衡有力、動(dòng)態(tài)改進(jìn)的管理體制。

（三）提高培訓(xùn)水平，以人為本，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

以人為本，制定相關(guān)業(yè)務(wù)及財(cái)政財(cái)務(wù)人員能力素質(zhì)培訓(xùn)規(guī)劃，從基本建設(shè)管理、流程管理、財(cái)政管理、財(cái)務(wù)管理、信息系統(tǒng)、內(nèi)控管理、綜合素質(zhì)等多方面進(jìn)行培訓(xùn)。通過培訓(xùn)加強(qiáng)全體人員對(duì)于發(fā)展大局的認(rèn)知，整合內(nèi)部資源，建立特定職位職責(zé)、責(zé)任歸屬等方面的制度，重點(diǎn)培養(yǎng)工作人員開放創(chuàng)新、適應(yīng)新形勢(shì)、駕馭新工具的整體業(yè)務(wù)能力。會(huì)計(jì)專業(yè)的未來在于財(cái)務(wù)、技術(shù)與信息學(xué)科的交融整合;互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代要求業(yè)務(wù)人員、會(huì)計(jì)人員和財(cái)政財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者是具備專業(yè)和大數(shù)據(jù)綜合技能為一身的復(fù)合型人才;相關(guān)人員必須不斷學(xué)習(xí)適應(yīng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和社交平臺(tái)帶來的時(shí)代變化。持開放態(tài)度，要提高相關(guān)部門人員的履職能力，適時(shí)派遣財(cái)政財(cái)務(wù)人員入駐各業(yè)務(wù)部門，了解熟悉業(yè)務(wù)部門工作流程，要理論聯(lián)系實(shí)際，增強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作的科學(xué)性;要通過開展專題培訓(xùn)，鼓勵(lì)相關(guān)人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作思維和方式，不間斷的學(xué)習(xí)和更新，掌握新的財(cái)政財(cái)務(wù)管理理念和方法，熟悉專業(yè)業(yè)務(wù)、發(fā)展目標(biāo)、信息技術(shù)等相關(guān)知識(shí)，充分利用自身專業(yè)作用，當(dāng)好內(nèi)部控制管理、規(guī)范制度管理、優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)管理、防范單位和業(yè)務(wù)的雙重風(fēng)險(xiǎn)、大數(shù)據(jù)分析等工作上的“行家里手”，具有基于開發(fā)區(qū)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的視野，不斷提高基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)工作管理質(zhì)量。

（四）依靠現(xiàn)代化手段，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+

開發(fā)區(qū)基本建設(shè)項(xiàng)目多，情況復(fù)雜，資金需求量大，各級(jí)監(jiān)督管理部門對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)信息量的披露要求愈加嚴(yán)格，日益繁重的項(xiàng)目管理績(jī)效考核任務(wù)和政府會(huì)計(jì)核算要求，使互聯(lián)網(wǎng)加基本建設(shè)成為開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。只有依靠現(xiàn)代化手段，應(yīng)用信息化網(wǎng)絡(luò)管理，才能有效推進(jìn)實(shí)時(shí)分析調(diào)控。通過完善的網(wǎng)絡(luò)版基建財(cái)務(wù)軟件，加強(qiáng)基本建設(shè)的事前計(jì)劃、預(yù)測(cè)和決策、事中管理控制、事后果分析評(píng)價(jià)，使建設(shè)部門、財(cái)政部門、核算部門、使用管理部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門實(shí)現(xiàn)基本信息同步和共享;應(yīng)用信息化技術(shù)在同一個(gè)平臺(tái)中，建立統(tǒng)一的信息獲取、存儲(chǔ)、加工、發(fā)布和更新機(jī)制，使項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、決算管理、材料管理、國(guó)有資產(chǎn)管理既相對(duì)獨(dú)立又自成一體，助推會(huì)計(jì)信息化變革“由量轉(zhuǎn)質(zhì)”。實(shí)時(shí)處理和更新數(shù)據(jù)，發(fā)揮財(cái)政的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，在政策與資金層面給予充分支持。提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，簡(jiǎn)化基建業(yè)務(wù)流程，不斷加強(qiáng)新型會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧，保障基本建設(shè)全過程健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（五）建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，引入績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系

要建立財(cái)政財(cái)務(wù)績(jī)效考核機(jī)制，引入績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，按照程序、成果、投資、成本、效益等完成進(jìn)度和質(zhì)量，分別進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，依照相應(yīng)的管理辦法，量化成積分，明化到崗位，評(píng)價(jià)到個(gè)人，做到履職有要求、干活兒有標(biāo)準(zhǔn)、工作有評(píng)價(jià)。對(duì)違反相關(guān)規(guī)定和工作職責(zé)的，要及時(shí)批評(píng)和更正，并在年度考核中予以體現(xiàn)，對(duì)工作成績(jī)突出表現(xiàn)優(yōu)秀的要給予獎(jiǎng)勵(lì)和表?yè)P(yáng)。要打破慣性思維和路徑依賴，積極改革創(chuàng)新，擔(dān)當(dāng)作為、突破重點(diǎn)、全面提升，確定工作績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，加大考核范圍，適時(shí)引入第三方評(píng)估機(jī)制機(jī)，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制。

結(jié)語

我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展一直處于世界領(lǐng)先地位，取得了舉世矚目的成就，作為我國(guó)改革開放的偉大創(chuàng)舉——開發(fā)區(qū)更是貢獻(xiàn)出了自己耀眼的成績(jī)，鐵路高速飛速發(fā)展，橋梁大廈日新月異，產(chǎn)業(yè)紅利突顯。筆者從開發(fā)區(qū)開展政府投資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作實(shí)際出發(fā)，分析目前開發(fā)區(qū)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理中存在的問題，并提出對(duì)策及建議，旨在為推動(dòng)開發(fā)區(qū)基本建設(shè)管理工作健康有序發(fā)展貢獻(xiàn)自己的微薄力量。

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