試論土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題與完善

黃國梁

【摘 ? 要】 隨著《民法典》的發(fā)布，土地經(jīng)營權(quán)得到了法典化的確認(rèn)，但是在實(shí)踐中，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)仍然存在著許多問題，本文在介紹當(dāng)前立法情形及相應(yīng)的缺陷下，試分析其背后的原理，進(jìn)而提出相應(yīng)的完善建議。

【關(guān)鍵詞】 土地承包經(jīng)營權(quán);三權(quán)分置;土地經(jīng)營權(quán);土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F301 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)識別碼：A ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2096-1073（2020）10-0139-140

[Abstract] ?With the release of the civil code， the land management right has been confirmed by codification， but in practice， there are still many problems in the circulation of land management right. This paper tries to analyze the principle behind the current legislative situation and corresponding defects， and then puts forward corresponding suggestions for improvement.

[Key words] ?land contract management right; three rights division; land management right; land transfer

1 ?前言

2018年《農(nóng)村土地承包法》完成了第二次修改，一直以來在學(xué)術(shù)界備受熱議的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”制度，在全國人大常委的表決中獲得通過。這一舉措是我國農(nóng)村土地制度改革的一大創(chuàng)新，其核心在于“穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)”，在保證農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，使土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分立，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)入市，在保障民生的同時(shí)更要激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。在2020年的5月28日通過的《中華人民共和國民法典》中，同樣將農(nóng)村土地承包的“三權(quán)分置”編入用益物權(quán)編之中，使之再次得以法典化的確認(rèn)。這是《民法典》對《農(nóng)村土地承包法》在相關(guān)規(guī)定上的一次實(shí)質(zhì)上協(xié)同，特別是將土地經(jīng)營權(quán)以列舉的方式規(guī)定在土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容之中，在適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)未來規(guī)模化發(fā)展下土地需求，穩(wěn)定當(dāng)前的農(nóng)村土地經(jīng)營市場發(fā)揮了重大作用。但是《民法典》中有關(guān)土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的規(guī)定數(shù)量較少，且大多采取框架性或者原則性的規(guī)定模式，在一定程度上仍然具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。我們也能當(dāng)看到，在《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以來，所遇到的一些實(shí)踐上的問題，在民法典中仍然沒有得以解決，因此對于農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，特別是對如何“放活經(jīng)營權(quán)”的探索，仍然具有相當(dāng)?shù)囊饬x。

2 ?“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

基于我國的社會(huì)制度屬性，農(nóng)村土地制度改革也必須具有中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原有的土地承包經(jīng)營權(quán)制度不再能適應(yīng)新形勢下的生產(chǎn)力需要，土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”便由此誕生。于是從社會(huì)性質(zhì)與法律價(jià)值的有關(guān)理論出發(fā)，“三權(quán)分置”將其內(nèi)涵發(fā)展為：土地所有權(quán)-土地承包權(quán)-土地經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離形態(tài)。當(dāng)事人可以依照個(gè)人意愿自由地流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營權(quán)，而不必轉(zhuǎn)移承包關(guān)系，當(dāng)然承包土地性質(zhì)和用途是不能被改變的。并且在《農(nóng)村土地承包法》中，為了便于理解流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，對流轉(zhuǎn)的方式也做出了相對具體的規(guī)定，比如，較為典型的出租，還有為融資作擔(dān)保的金融形式，等其他相當(dāng)?shù)念愋汀Ｒ虼耍F(xiàn)在的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就與從前的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓具有了明顯不同的表現(xiàn)形式：承包方通過與經(jīng)營者的流轉(zhuǎn)合同，實(shí)現(xiàn)對承包土地的間接占有，而經(jīng)營者基于流轉(zhuǎn)合同直接占有承包土地，進(jìn)行合法使用與收益，而不會(huì)與發(fā)包方產(chǎn)生關(guān)系。此外，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)對象并不限于集體成員，還包括集體外的其他個(gè)人與組織，由此最大限度地刺激了農(nóng)村土地經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)的活力，同時(shí)也為承包者提供了最基本的土地保障。

3 ?土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題

雖然“三權(quán)分置”體制與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的討論由來已久，但相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)與成熟理論仍舊十分匱乏。體現(xiàn)在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，產(chǎn)生了各種各樣的問題。具體如下：

3.1 ?對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)缺少規(guī)定

從法律規(guī)定的層面來看，在《農(nóng)村土地承包法》中，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須以書面合同的形式產(chǎn)生效力（不考慮一年以下的代耕情形）。既然如此，流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人必然具有對向的權(quán)利義務(wù)，適用合同的有關(guān)規(guī)定，符合債權(quán)的形式。然而在《民法典》中，土地經(jīng)營權(quán)又被列舉在用益物權(quán)分編內(nèi)，而且經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)的方式獲取承包土地，以直接占有的方式進(jìn)行生產(chǎn)和獲取勞動(dòng)收益。符合法律對用益物權(quán)性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定。而在理論界，對于土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性也沒有達(dá)成一致的認(rèn)識。債權(quán)屬性的觀點(diǎn)是：土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離不符合物權(quán)的基本原則。物權(quán)屬性的觀點(diǎn)是：土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性則難以救濟(jì)。由此造成的影響便是土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)不明，在相關(guān)的糾紛中難以找到合適的法律適用，無論是承包戶還是經(jīng)營者，在行使土地經(jīng)營權(quán)受到侵害時(shí)難以得到救濟(jì)。

3.2 ?土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)缺少保障

首先，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展是設(shè)立“三權(quán)分置”制度的目標(biāo)之一，但鑒于我國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村土地集體所有的前提，任何形式的向集體經(jīng)濟(jì)組織成員外經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，至少應(yīng)當(dāng)接受集體層面上的形式審查，為集體所有財(cái)產(chǎn)的保全背書，而不應(yīng)僅僅是在經(jīng)營者嚴(yán)重違約或者損害所經(jīng)營的土地之后提出解除合同，要求補(bǔ)償。特別是在經(jīng)營者二次流轉(zhuǎn)的情形下，有關(guān)土地的糾紛更容易發(fā)生，而根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，二次流轉(zhuǎn)只需要承包人的同意，且向集體經(jīng)濟(jì)組織備案即可，這使得面對更容易產(chǎn)生的侵害，反而更得不到更有效的監(jiān)督，同時(shí)，基于合同的對向性，二次流轉(zhuǎn)的受讓人也更容易受到侵害而得不到有效救濟(jì)。

其次，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)登記制度存在缺陷。《農(nóng)村土地承包法》以五年為限度，分為兩種情形，對五年以上，當(dāng)事人進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以登記。但是對于五年以下，法律沒有做出規(guī)定。且未經(jīng)登記的，不得對抗善意第三人。對于缺少承包關(guān)系的經(jīng)營者，在進(jìn)行短期的土地經(jīng)營時(shí)，必然要承擔(dān)隨時(shí)對抗善意第三人的風(fēng)險(xiǎn)，使其正常的權(quán)利行使難以得到保障。

3.3 ?發(fā)包方缺少監(jiān)督職能

土地經(jīng)營權(quán)的法律基礎(chǔ)是承包人與集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包形成的承包關(guān)系，但是在修改后的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定下，同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員已經(jīng)不再是土地經(jīng)營權(quán)受讓者資質(zhì)的限定條件。誠然，經(jīng)營者與集體經(jīng)濟(jì)組織也并不發(fā)生關(guān)系，但這并不排斥后者對土地的所有權(quán)屬，不應(yīng)當(dāng)作為抗辯其行使相關(guān)權(quán)利的事由。

然而，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，發(fā)包方僅有制止承包方造成損害的權(quán)利，甚至在第十四條與第六十三條的進(jìn)行制止的損害程度規(guī)定上都出現(xiàn)了不一致，至于土地經(jīng)營權(quán)人的違法行為只能由縣級以上政府的有關(guān)單位處理，其他侵權(quán)行為只能由承包方來監(jiān)督，與該法賦予發(fā)包方的權(quán)利精神不符，也不利于集體所有土地的有效監(jiān)督。

4 ?完善建議

4.1 ?在法律中明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性

筆者認(rèn)為，為了能夠使承包戶和經(jīng)營者得到法律的充分保護(hù)，在尚無為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配置一系列法律規(guī)定可能的前提下，明確土地經(jīng)營權(quán)確定法律性質(zhì)，以確定相關(guān)糾紛的法律適用是十分具有必要性的。首先，考慮到土地經(jīng)營權(quán)的分置原理，并無實(shí)質(zhì)性的種類創(chuàng)設(shè)，并無重新建構(gòu)的必要，還是在現(xiàn)有的法律體系內(nèi)進(jìn)行性質(zhì)確認(rèn)較為適宜。其次，其次，土地經(jīng)營權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，依照當(dāng)事人意愿分離，只是作為使用、收益的次級權(quán)利，并不違背物權(quán)的基本原理。再者，物權(quán)具有絕對與對世的屬性，相較于債權(quán)的相對屬性，物權(quán)更能保障當(dāng)事人的權(quán)利有效行使。最后，在《農(nóng)村土地承包法》中明確土地經(jīng)營的物權(quán)屬性，也是《民法典》編制的一種協(xié)同，符合法律的一致性要求

4.2 ?對土地經(jīng)營權(quán)受讓人進(jìn)行分類

為了能夠保障土地經(jīng)營權(quán)的正常流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，明確糾紛時(shí)的責(zé)任。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對土地經(jīng)營權(quán)的受讓人進(jìn)行分類，對于同是一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員受讓土地經(jīng)營權(quán)的，初次流轉(zhuǎn)與再次流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)由承包方自行決定并向發(fā)包方備案對于集體經(jīng)濟(jì)組織外成員初次受讓土地經(jīng)營權(quán)的，為了刺激農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)活力，應(yīng)當(dāng)由承包方自行決定并向發(fā)包方備案;對于集體經(jīng)濟(jì)組織外成員，不是通過初次流轉(zhuǎn)而受讓土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在承包方自行決定的同時(shí)，取得發(fā)包方的同意。此外，不以流轉(zhuǎn)的年限作為登記條件，凡是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人同意的，依其意愿進(jìn)行，而當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)為有關(guān)人員及事項(xiàng)提供相應(yīng)便利。

4.3 ?加強(qiáng)發(fā)包人的監(jiān)督職能

法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)具有一致性，體現(xiàn)立法精神。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)不僅應(yīng)當(dāng)針對承包人，還應(yīng)當(dāng)針對土地經(jīng)營權(quán)的受讓人。只是承包人作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，發(fā)包人對其的行使權(quán)利必然要受到一定的限制。但發(fā)包人與承包人作為集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織的整體，是共同享有對承包土地的權(quán)利和義務(wù)的主體。且作為土地的所有者，在法律上有監(jiān)督承包人行為的權(quán)利，那么對于集體經(jīng)濟(jì)組織外成員的土地經(jīng)營者也應(yīng)當(dāng)具有監(jiān)督權(quán)力。所以應(yīng)當(dāng)賦予發(fā)包人一定的監(jiān)督權(quán)利，使其有權(quán)制止土地經(jīng)營權(quán)人對集體所有財(cái)產(chǎn)的損害的行為。特別是當(dāng)承包人怠于行使監(jiān)督權(quán)利可能導(dǎo)致重大危害的時(shí)候，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)有權(quán)行使與承包人的同等權(quán)利。

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（編輯：赫亮）