主要捐助國利益與國際組織的行動(dòng)空間

文/吳昊曇

由于持續(xù)不斷的沖突和戰(zhàn)爭，國際社會(huì)面臨嚴(yán)峻的難民問題。為此建立的國際難民機(jī)制主要包括：聯(lián)合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees,UNHCR，以下簡稱“難民署”）及其1950年規(guī)約（UNHCR’s 1950 Statute）、1951年《關(guān)于難民地位的公約》及1967年《關(guān)于難民地位的議定書》、聯(lián)合國大會(huì)決議等。其中，難民署領(lǐng)導(dǎo)的國際難民機(jī)制一直在處理國際難民事務(wù)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)角色。

受主要捐助國影響，難民署在處理難民問題時(shí)的行動(dòng)空間有很大差別。在有些情況下，難民保護(hù)行動(dòng)受到主要捐助國的積極支持并有較大行動(dòng)空間，如1991年伊拉克北部難民危機(jī)；在有些情況下則受到主要捐助國的排擠和邊緣化，其行動(dòng)空間大大受到壓縮，如1998—1999年科索沃難民危機(jī)；難民署難民保護(hù)行動(dòng)的行動(dòng)空間有時(shí)處于兩者之間，如1994—1996年扎伊爾難民危機(jī)。在主要捐助國穩(wěn)定不變的情況下，難民署難民保護(hù)行動(dòng)的行動(dòng)空間為何存在如此差異？本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合難民署官方文件、實(shí)地調(diào)研和相關(guān)案例的歷史資料，運(yùn)用比較案例分析的方法對(duì)上述問題進(jìn)行深入探討。

國際組織行動(dòng)空間的相關(guān)研究

學(xué)界關(guān)于諸如難民署之類的國際組織自主性研究已經(jīng)比較深入。已有研究說明了國際組織擁有自主性，且從不同視角論證國際組織自主性的來源和變化。然而，對(duì)國際組織自主性的探討卻未能將自主性能力這一主觀能動(dòng)因素與國際組織行動(dòng)空間這一客觀結(jié)果相分離。鑒于此，本文將分別對(duì)國際組織的自主性與行動(dòng)空間進(jìn)行討論。自主性是國際組織不受成員國約束而自發(fā)采取行動(dòng)的內(nèi)在能力。這種能力的大小受制于國際組織自身法理型、道德及專業(yè)權(quán)威的大小、國際組織對(duì)成員國觀念認(rèn)知的行塑度的高低、國際組織對(duì)成員國資源依賴度的高低，以及國際組織優(yōu)于成員國信息掌控度和免于成員國監(jiān)控度的大小。而國際組織的行動(dòng)空間則是國際組織開展活動(dòng)的空間，呈現(xiàn)為客觀結(jié)果。國際組織自主性的高低內(nèi)在地決定了國際組織行動(dòng)空間的大小。

但本文認(rèn)為，國際組織內(nèi)在的自主性不能完全解釋國際組織行動(dòng)空間的大小。借鑒國際關(guān)系研究中的層次分析法，應(yīng)該考慮分析對(duì)象外在環(huán)境因素對(duì)國際組織行動(dòng)空間的影響，尤其對(duì)政府間國際組織而言，應(yīng)考慮到成員國對(duì)國際組織施加的外在影響。特別對(duì)難民署這類預(yù)算的大部依賴捐助國政府的國際組織而言，成員國對(duì)其預(yù)算撥款、職員晉升、章程修訂等都握有強(qiáng)大的控制力。因此，本文在已有從內(nèi)在因素論述國際組織行動(dòng)空間的基礎(chǔ)上，嘗試從外在因素，即捐助國通過難民署實(shí)現(xiàn)軍事利益和國家聲譽(yù)的程度來論述難民署等國際組織行動(dòng)空間的變化。

本文選擇具有代表性的國際人道主義組織——難民署為研究對(duì)象，重點(diǎn)分析難民署行動(dòng)空間和主要捐助國國家利益（軍事利益和國家聲譽(yù)）之間的關(guān)系。之所以選擇難民署作為研究對(duì)象是因?yàn)殡y民署是聯(lián)合國保護(hù)難民領(lǐng)域最重要的機(jī)構(gòu)，同時(shí)，它的運(yùn)轉(zhuǎn)幾乎全部來自各國政府間捐助，國家利益與其行動(dòng)空間互動(dòng)密切。而難民署自成立以來的發(fā)展歷程也揭示了捐助國利益對(duì)其行動(dòng)空間的影響。

基于軍事利益和國家聲譽(yù)的分析框架

為探究影響難民署行動(dòng)空間的因素，本文將難民署主要捐助國（美歐）軍事利益和國家聲譽(yù)納入分析框架。軍事利益指美歐等主要捐助國通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)其軍事行動(dòng)合法性和達(dá)成成功的軍事行動(dòng)。將主要捐助國軍事利益納入分析框架是因?yàn)殡y民危機(jī)多由地區(qū)戰(zhàn)爭引發(fā)，如若主要捐助國參與戰(zhàn)爭，難民危機(jī)則會(huì)成為其軍事行動(dòng)的后果之一。解決不好難民問題會(huì)影響到美歐等主要捐助國軍事行動(dòng)的合法性和成功度，同時(shí)影響其保障人權(quán)的聲譽(yù)，尤其當(dāng)主要捐助國將其參與且引發(fā)難民危機(jī)的戰(zhàn)爭視為“人道主義戰(zhàn)爭”（如1998—1999年科索沃難民危機(jī)）時(shí)。因此，主要捐助國是否參戰(zhàn)及是否能從難民署難民保護(hù)行動(dòng)中獲得軍事利益對(duì)難民署行動(dòng)空間具有重要影響。

此外，將聲譽(yù)納入主要捐助國國家利益的分析是因?yàn)?，?dāng)今大國看重榮譽(yù)（或聲譽(yù)）勝過地位，并且希望通過戰(zhàn)爭以外的其他方式獲得榮譽(yù)（或聲譽(yù)），為了榮譽(yù)（或聲譽(yù)）而競爭，而“這種競爭的基礎(chǔ)是民主政府、公平地對(duì)待少數(shù)群體和財(cái)富”以及“通過參加類似維和的國際活動(dòng)來服務(wù)于整個(gè)國際社會(huì)”。榮譽(yù)（或聲譽(yù)）的獲得是國家利益的有機(jī)組成部分。本文具體所指的國家聲譽(yù)是美歐等主要捐助國通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)保障其作為人權(quán)、自由、平等等普世價(jià)值守護(hù)者的聲譽(yù)。將主要捐助國國家聲譽(yù)納入分析框架是因?yàn)殡y民署的難民保護(hù)行動(dòng)屬于人道主義行動(dòng)，是保護(hù)人權(quán)的典范。同時(shí)，主要捐助國多為美歐等宣揚(yáng)人權(quán)、平等、自由的西方大國，這些國家能否通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)自己的國家聲譽(yù)同樣對(duì)主要捐助國對(duì)待難民署的態(tài)度產(chǎn)生重大影響。

基于美歐等主要捐助國是否能通過難民署實(shí)現(xiàn)軍事利益和國家聲譽(yù)，將出現(xiàn)三種組合：第一，主要捐助國通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)既能獲得軍事利益，又能提高國家聲譽(yù)；第二，主要捐助國通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)既不能獲得軍事利益，也不能提高國家聲譽(yù)；第三，主要捐助國通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)僅能夠?qū)崿F(xiàn)軍事利益或提高國家聲譽(yù)。由于難民署的人道主義機(jī)構(gòu)性質(zhì)，美歐等主要捐助國能通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)軍事利益而不能提高國家聲譽(yù)的例子現(xiàn)實(shí)中無法實(shí)現(xiàn)，因此本文將不討論此種情況。

參照以上分析，本文將主要考察難民署20世紀(jì)90年代三次大的保護(hù)難民活動(dòng)：伊拉克庫爾德難民危機(jī)（1991）、扎伊爾難民危機(jī)（1994—1996）和科索沃難民危機(jī)（1998—1999）。選擇這三個(gè)案例的原因有三：（1）三個(gè)案例均發(fā)生在20世紀(jì)90年代，而90年代是難民署在難民問題領(lǐng)域最為全球矚目的階段，其行動(dòng)已覆蓋全球各大地區(qū)，因此，三個(gè)案例具有典型性；（2）難民署高級(jí)專員對(duì)難民署的工作具有重大影響，選擇同一時(shí)段可以排除難民署高級(jí)專員政策轉(zhuǎn)變對(duì)案例研究的干擾，1990—1999年間，緒方貞子始終擔(dān)任難民署高級(jí)專員并相對(duì)保持了難民署政策的一致性；（3）三個(gè)案例分別體現(xiàn)出難民署在保護(hù)難民的活動(dòng)過程中受到主要捐助國的截然不同的態(tài)度，因此，易提煉出造成這種不同的原因所在。

案例分析

（一）雙重利益驅(qū)動(dòng)下的伊拉克庫爾德難民保護(hù)

海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)后，冷戰(zhàn)后第一次世界范圍內(nèi)最大規(guī)模的難民危機(jī)也隨之爆發(fā)。1991年1月，美國政府發(fā)動(dòng)“沙漠風(fēng)暴”計(jì)劃，在科威特和伊拉克南部地區(qū)擊敗伊拉克軍隊(duì)。此時(shí)，伊拉克南部的什葉派力量和北部的庫爾德人趁機(jī)發(fā)動(dòng)反政府暴亂，遭到伊拉克軍隊(duì)的殘酷鎮(zhèn)壓。200多萬庫爾德人由于懼怕政府軍的暴力報(bào)復(fù)逃至伊拉克與土耳其和伊朗交界的山區(qū)。在此情況下，難民署首次被請(qǐng)求作為解決伊拉克難民危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“負(fù)責(zé)全部的行動(dòng)”。同時(shí)，美歐等主要捐助國為難民署的難民保護(hù)行動(dòng)提供軍事協(xié)助。那么，美歐為何如此熱心于讓其原本不信任的難民署在庫爾德難民危機(jī)中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)角色，而自己甘心出動(dòng)軍隊(duì)協(xié)助其工作呢？

第一，美歐等主要捐助國能通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)軍事利益。在海灣戰(zhàn)爭中，美歐是參戰(zhàn)方，其核心軍事目標(biāo)是摧毀薩達(dá)姆政權(quán)，將其逐出科威特。在北約打敗伊拉克政府軍之際，難民危機(jī)隨之爆發(fā)。北約軍隊(duì)仍然駐扎在伊拉克。此時(shí)，如果對(duì)因海灣戰(zhàn)爭導(dǎo)致的難民問題置之不理，北約很難向外界宣稱其軍事打擊是成功的，同時(shí)，由難民署出面承擔(dān)難民救助工作可以讓美歐聯(lián)合力量獲得軍事行動(dòng)上的合法性。

第二，美歐等主要捐助國通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)提高其國家聲譽(yù)。首先，在強(qiáng)大的媒體壓力下，美歐必須對(duì)難民問題有所行動(dòng)，否則，會(huì)損害其維護(hù)人權(quán)、正義的形象。其次，美歐充分利用難民署的聲譽(yù)來提升自己的國家聲譽(yù)。海灣戰(zhàn)爭時(shí)，難民署作為非政治性的難民機(jī)構(gòu)在世界上享有較高的聲譽(yù)，而美歐在伊拉克境內(nèi)建立安全區(qū)的行為被國際輿論斥為具有強(qiáng)制人道主義色彩，難民署的介入在一定程度上緩解了這種輿論壓力。

總而言之，美歐史無前例地強(qiáng)烈要求難民署領(lǐng)導(dǎo)庫爾德難民危機(jī)是出于軍事利益和國家聲譽(yù)的雙重考量。在這種利益驅(qū)動(dòng)下，難民署得以從一個(gè)非政治非執(zhí)行性機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展成為領(lǐng)導(dǎo)全球難民救助且不再限于法律保護(hù)的國際人道主義組織。難民署的行動(dòng)空間相對(duì)較大，具體體現(xiàn)為難民署不僅在難民保護(hù)行動(dòng)中起到總領(lǐng)導(dǎo)的角色，且受到主要捐助國人力、物力支持。

（二）國家聲譽(yù)驅(qū)動(dòng)下的扎伊爾難民保護(hù)

“盧旺達(dá)大屠殺”是扎伊爾難民危機(jī)的直接原因。1994年4月，哈比亞利馬納總統(tǒng)在盧旺達(dá)首都機(jī)場(chǎng)遇難后的三個(gè)多月里，盧旺達(dá)700多萬人口中約80萬人被殺，400多萬流離失所，其中200多萬逃亡鄰國淪為難民。1994年7月中旬，“盧旺達(dá)愛國陣線”打垮胡圖人政權(quán)從而結(jié)束了這次駭人聽聞的大屠殺。制造大屠殺的胡圖人政權(quán)和近200萬胡圖平民紛紛逃亡鄰國以躲避圖西人的報(bào)復(fù)。4天之內(nèi)，逾100萬胡圖人越境進(jìn)入扎伊爾，并制造了難民署歷史上最大規(guī)模的緊急難民潮。

在1994—1997年扎伊爾難民危機(jī)中，美歐等主要捐助國和國際社會(huì)的反應(yīng)無疑是冷漠的，難民署等國際人道主義組織成為真正保護(hù)盧旺達(dá)胡圖難民唯一的國際力量。盡管盧旺達(dá)難民危機(jī)是災(zāi)難性的，難民署的工作也被盧旺達(dá)新政府和扎伊爾政府以及“解放剛果”等多方地區(qū)勢(shì)力排擠和譴責(zé)，但不可否認(rèn)，沒有難民署的保護(hù)，數(shù)以十萬計(jì)的難民生命便無從保證。

另外，在扎伊爾的難民保護(hù)行動(dòng)中，難民署雖然沒有得到美歐大國和國際社會(huì)的武力支持，但是主要捐助國美歐依然給予了難民署資金援助。在沒有美歐等的支持下，難民署依然獨(dú)立地向聯(lián)合國發(fā)出請(qǐng)求，并利用一切可以利用的當(dāng)?shù)刭Y源組建難民保護(hù)力量，開展逃亡森林的難民調(diào)查和保護(hù)?？梢哉f，美歐對(duì)難民署的行動(dòng)沒有阻攔，而是僅僅給予資金援助，不愿出動(dòng)兵力。

這是美歐出于軍事利益和國家聲譽(yù)的考慮。第一，主要捐助國不能通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)獲得軍事利益。美歐沒有軍事介入盧旺達(dá)大屠殺，沒有軍事利益訴求，因而不愿出動(dòng)兵力援助難民署救助盧旺達(dá)難民。第二，雖然主要捐助國不能通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)獲得軍事利益，但是卻可以通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)提升國家聲譽(yù)。因此，在扎伊爾難民危機(jī)中，作為難民署主要捐助國，美歐因?yàn)闆]有軍事利益而拒絕難民署要求提供武力保護(hù)的請(qǐng)求，同時(shí)，出于國家聲譽(yù)考慮，美歐保持對(duì)難民署的資金援助。對(duì)難民署而言，缺乏美歐的大力支持，其難民保護(hù)行動(dòng)舉步維艱，行動(dòng)空間與伊拉克難民危機(jī)時(shí)相比受到壓縮，可調(diào)動(dòng)的資源減少，具體表現(xiàn)為難民保護(hù)的工作基本依靠難民署自己開展，失去主要捐助國的人力援助。

（三）雙重利益阻攔下的科索沃難民保護(hù)

1998年2月，科索沃境內(nèi)的阿爾巴尼亞族（以下簡稱“阿族”）和塞爾維亞族之間爆發(fā)武裝沖突。在未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)的情況下，以美國為首的北約從1999年3月24日至6月10日持續(xù)轟炸南聯(lián)盟。北約行動(dòng)開始后，前南斯拉夫軍隊(duì)和準(zhǔn)軍事力量開始驅(qū)逐科索沃的阿族人。在數(shù)周的時(shí)間內(nèi)，約90%的阿族人被迫逃亡，逾86萬人涌入鄰國，另有59萬在科索沃內(nèi)部流離失所。

在科索沃難民危機(jī)中，美歐組成的北約發(fā)揮了主導(dǎo)作用，而難民署的工作則被排擠到邊緣。盡管北約部隊(duì)缺乏建立難民營等人道主義救助經(jīng)驗(yàn)，但卻拒絕聽從難民署的建議。即使一般性人道主義文職人員的工作，北約也寧愿請(qǐng)其成員國內(nèi)的非政府組織代理而不愿難民署來領(lǐng)導(dǎo)。在資金捐助上，歐洲前六位捐助國共捐助了2.79億美元，其中僅有3.5%（980萬美元）通過難民署運(yùn)轉(zhuǎn)。

這是美歐等主要捐助國在此次難民危機(jī)中軍事利益和國家聲譽(yù)的體現(xiàn)。第一，美歐等主要捐助國不能通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)獲得軍事利益。不同于以往的難民危機(jī)，此次難民危機(jī)中，北約是參戰(zhàn)方。戰(zhàn)爭一打響，科索沃境內(nèi)立刻出現(xiàn)種族清洗，大批難民涌向邊境，世界輿論聚焦于難民處境。而北約被廣泛認(rèn)為是造成此次難民危機(jī)的主要因素。這種情況下，北約如若不積極出面解決難民問題，其軍事行動(dòng)的合法性和成功性將被質(zhì)疑。因此，北約立刻轉(zhuǎn)變戰(zhàn)爭宣傳策略，稱其在科索沃的軍事行動(dòng)是“人道主義戰(zhàn)爭”，并揚(yáng)言一定要將逃離和被驅(qū)逐的阿族難民“帶回來”。這樣一來，其軍事行動(dòng)便獲得了合法性，同時(shí)，其軍事利益需由北約而非難民署承擔(dān)，因?yàn)殡y民保護(hù)變成北約軍事行動(dòng)的內(nèi)容和目標(biāo)，難民署出面解決將會(huì)壓縮北約保護(hù)難民和實(shí)現(xiàn)軍事利益的空間。第二，美歐等主要捐助國同樣不能通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)獲得國家聲譽(yù)?？扑魑蛛y民對(duì)人道主義救助的迫切需求，加上媒體的廣為宣傳，給北約制造了很大壓力，北約要充分利用難民保護(hù)行動(dòng)來為自己的行動(dòng)正名。正是這種急于“表功”的心態(tài)，促使北約在難民問題上不愿將主動(dòng)權(quán)讓給難民署。

在各種國際角色的競爭中，科索沃難民得到超出一般水平的待遇，可以說是一次成功的難民保護(hù)行動(dòng)。然而，對(duì)難民署而言，這卻是冷戰(zhàn)結(jié)束后從未經(jīng)歷過的失敗行動(dòng)。當(dāng)主要捐助國的軍事利益和國家聲譽(yù)訴求均不能通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)，且構(gòu)成競爭關(guān)系時(shí)，難民署受到空前的排擠，難民保護(hù)行動(dòng)空間受到大幅壓縮。

結(jié)論

以上三個(gè)案例基本驗(yàn)證了主要捐助國軍事利益和國家聲譽(yù)驅(qū)動(dòng)下難民署不同的行動(dòng)空間，揭示出難民署這一聯(lián)合國人道主義組織無可回避的政治性?？梢园l(fā)現(xiàn)，主要捐助國通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)獲得軍事利益和國家聲譽(yù)的程度影響了難民署難民保護(hù)行動(dòng)的行動(dòng)空間，即若主要捐助國能夠通過難民署難民保護(hù)行動(dòng)獲得軍事利益和國家聲譽(yù)，難民署難民保護(hù)行動(dòng)的行動(dòng)空間大，反之則?。蝗魞H能提高主要捐助國國家聲譽(yù)，則難民署行動(dòng)空間居中。

但是，如同其他國際組織，這并非意味著難民署完全聽任主要捐助國指揮，實(shí)踐中的難民署行動(dòng)空間具有更深的復(fù)雜性，這主要基于兩點(diǎn)判斷。第一，雖然本文指出難民署行動(dòng)空間的主要影響因素是主要捐助國利益，但是，即使在主要捐助國利益的約束與限制下，難民署依然充分發(fā)揮了有限空間中的能動(dòng)性。第二，從難民署整體及歷史發(fā)展來看，存在其他使難民署行動(dòng)空間進(jìn)一步擴(kuò)大或縮小的次級(jí)因素。首先，從外部因素來看，其他涉及難民保護(hù)的國際組織與難民署工作之間的競爭會(huì)使難民署行動(dòng)空間受到擠壓；其次，從內(nèi)部因素來看，難民署內(nèi)部的工作創(chuàng)新又會(huì)使其行動(dòng)空間擴(kuò)大，新工作領(lǐng)域的開拓即是一種難民署擴(kuò)大其行動(dòng)空間的方式。

因此，主要捐助國利益是影響難民署行動(dòng)空間的主要因素，但是，與其他國際組織的競爭和內(nèi)部創(chuàng)新因素也會(huì)對(duì)難民署行動(dòng)空間產(chǎn)生影響。雖然這一發(fā)現(xiàn)不能推翻國家影響國際組織行動(dòng)的理論，但它揭示出在具體的難民保護(hù)領(lǐng)域，何種國家利益以及國家利益如何動(dòng)態(tài)地影響難民署的行動(dòng)空間。