地方政府財政治理能力提升困難與改革路徑

摘 要：在一個多級政府框架下，提升地方政府財政治理能力對于一國治理體系的現代化至關重要。鑒于此，文章對地方政府財政治理能力提升的困難以及如何解決這些困難的改革路徑進行探討，以期為地方政府現代化財政治理的實現提供幫助。

關鍵詞：地方政府;財政治理;能力;困難;改革

一、 地方政府財政治理能力的背景闡述

1994年，我國正式實施分稅制財政體制改革，對地方和中央財政的分配關系進行調整，將財權上收、事權下放。關于財權，中央政府擁有絕對的稅權，而地方不具有任何實質上的稅收自主權。關于事權，中央政府只承擔中央機關的行政費用、國防等費用，其他包括社會福利、教育等大多數支出都需要地方政府來負責，極大地削弱了地方政府的財政能力，導致事權與財權不相稱的局面。而地方政府財政治理的核心在于提升地方政府的主體能動性與財政自給能力、滿足轄區居民對公共服務的需求，而提升地方政府財政治理能力的關鍵就是達到事權和財力在各級政府間的合理匹配和劃分。

二、 地方政府財政治理能力提升的困難

（一）地方稅制結構不合理導致地方財權與事權不匹配

1994年我國的分稅制改革使得地方和中央政府之間的財政關系被調整，收入大多數歸于中央，但支出卻下移給了地方，導致地方和中央事權和財權的嚴重不匹配。目前，消費稅屬于中央稅而不是共享稅，營業稅也被取消，這導致地方政府的財力明顯下滑。另外，事權下移使得地方政府承擔了許多本應該由中央政府提供的公共產品與服務支出，例如醫療保險支出等，這就削弱了地方政府的財政治理能力。再加上地方政府日益增加的支出，加大了財政運行的難度，顯露出一系列支出結構問題，這極大影響地方政府財政治理能力的提升。

（二）財政收入增長乏力使得財政治理效率低下

改革開放以來，中國經濟的高速增長使得財政收入也在迅猛增長，但是隨著國內外經濟的變動以及我國經濟進入中高速度增長新常態，我國地方政府的收入壓力也逐漸增大。現如今，國內地方經濟財源增長的梯隊還沒有成形，大部分還是以民營中小企業為主，再加上結構性減稅實施、房地產成交量下降、工業發展速度趨緩、企業效益下滑等影響，導致地方政府的財政收入不確定性增大。另外，地方政府治理能力進入“低水平陷阱”的原因之一是地方財政治理效率的低下。我國目前的財政職能被肢解的現象比較嚴重，具體表現在財政職能被分散到各個部門，這制約了地方財政治理能力與效率的提升。

（三）債務風險高制約地方政府財政治理能力提升

地方債券是我國地方政府籌措資金的重要來源，是地方政府能否正常履行職能的關鍵，但同時它又是地方政府治理的薄弱環節與潛在風險。地方政府財權上的短缺，常常迫使其在公共財政預算上避開約束，借助非正式舉債來解決資金短缺問題，例如土地財政，這導致地方性債務的增長過快，個別地區甚至出現地方債務嚴重超越警戒線等的問題。截至2017年底，我國的地方政府債務余額達到164706億元，這極有可能引發經濟領域的全局性、系統性風險，成為制約地方政府財政治理能力提升的最大瓶頸。

三、 地方政府財政治理能力改革的路徑

（一）深化地方財政體制改革

第一，建立財權與事權相適應的現代財政制度，通過立法形式來進一步明確地方政府職能，并且規定凡是受益范圍惠及多個領域甚至全國的公共服務和產品必須由中央政府承擔，轄區內的居民公共服務就由地方政府來承擔。第二，建構完善的公共預算體系，通過建立納稅人利益表達機制來統計納稅人的稅收意愿與需求，保證地方政府支出范圍的公益性，并且強化預算公開改革，以此來提升地方政府財政治理效率。第三，完善現代稅收制度，合理劃分中央與地方的財政收支責任，并培育地方主體稅種，建立一個稅源豐富且相對獨立的地方稅收體系，從而更好地滿足地方政府公共服務支出與經濟發展的需要。

（二）完善多元主體共同參與的財政治理體系

現代化財政治理體現了市場、社會和政府的新型關系。地方政府應融合現代和傳統治理理念，通過引導公眾參與、還政于民等手段，實現社會、市場與政府的多元共治，達到善治的目的。只有地方政府懂得善治，才能讓財政收支有度，提升財政治理效率。現如今，地方政府的財政赤字快速增長，地方政府必須牢固樹立“財政善治”的理念，完善社會公眾、地方政府、社會組織以及企事業單位等多元主體參與的財政治理體系，落實多元主體對財政分配的各項權利，才能有效提升地方政府的財政治理能力。

（三）優化地方政府的收支體系

為應對地方政府日益上升的債務風險，需優化地方政府的收支體系，完善預算管理體制。首先，地方政府要合理界定職責權限，監督與防范政府的支出行為，防止出現越位、重復建設以及缺位等現象。其次，在預算管理機制上，還需要構建全口徑的預算管理制度，對地方政府的支出與收入進行預算，將財政監督、預算編制、財政審批以及預算追加等納入立法范圍，盡可能減少財政運行的隨意性。最后，不斷完善政績考核機制，引入GDP、投入與負債為一體的綜合考核體系，進一步對地方政府的債務展開監督管理。

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作者簡介：

吳宇晴，秦皇島市廉政教育培訓中心。