基于“競爭中性”原則的國有企業分類改革

文/和軍 張依

國企分類是推進競爭中性原則的基礎與前提。但由于部分國企功能錯位、國有資本布局不合理，導致出現以利潤最大化為主要目標的競爭性國企經濟效益相對較低，而本該以社會功能為首要目標的公益性壟斷性國企經濟效益反倒較高的反常現象。需要通過分類改革，明確國企功能定位，對國企商業性業務推進競爭中性原則，提升競爭性國企內在效率和經濟效益水平。加快產權改革步伐，將國資主要集中于關系國計民生的戰略性和公益性行業，實現非競爭性國企的公益性功能。

國企分類是推進競爭中性原則的基礎與前提

（一）國企分類是競爭中性原則實施的基礎

經濟合作與發展組織（OECD）指出實施競爭中性政策時要兼顧國有企業的競爭優勢和競爭劣勢，在著力于消除國有企業具備相對于私營企業的競爭優勢的同時，也應當意識到國有企業同時擁有一些相對于私營企業的競爭劣勢。競爭中性所倡導的公平競爭，一方面，要消除單方面偏向國有企業的優惠政策，另一方面，也要使國有企業履行的社會責任成本得到公允透明的補償。推行競爭中性原則，應合理區分國有企業中的商業活動和非商業活動，進行差異化監管，從而避免國企內部交叉補貼現象，同時減輕國有企業的負擔。

（二）界定競爭中性原則適用范圍與國企功能分類標準基本一致

實施競爭中性原則的一些國家，大多未將本國所有國企都納入競爭中性原則的適用范圍，而是對適用競爭中性原則與適用例外的國企領域范圍進行了劃分（見表1）。

表1 不同版本競爭中性的適用條件界定

界定競爭中性適用條件是競爭中性原則實施的基礎，也影響著競爭中性原則的可行性與有效性。如果對于不同功能定位的國有企業都采用“一刀切”適用方式，不僅會大大增加制度實施成本，也會使得國有企業的商業功能與非商業功能盤錯交織，形成功能錯位問題。根據國企功能定位和業務性質進行國企分類，才能從根本上保證各類國企業務邊界分明和發展目標明確。目前，我國國企按照不同功能性質主要分為商業類（包括競爭類、功能類）、公益類兩大類，競爭中性原則適用范圍，主要為商業類中競爭類國企，以及功能類國企中的商業性部分，而公益類國企主要從事非商業性活動，許多屬于合理豁免的范圍。由此可見，國企功能分類標準與競爭中性適用范圍具有高度關聯與一致性。

（三）競爭中性原則內容與國企分類改革思想密切相關

OECD提出關于競爭中性實踐的八項基本準則，主要包括：精簡國企運作形式、核算特定職責的成本、獲得商業回報率、履行并厘清公共服務義務、稅收中性、監管中性、債務中性和直接補貼、公共采購中性。尤其是前四方面內容，密切體現了國企分類改革思想。

國企功能定位偏差與分類改革需求

國企分類是推進競爭中性原則的基礎與前提，但由于部分國企功能定位不清晰，導致國有資本布局戰線太長，而某些處于競爭性領域的國企經濟效益相對較低，反倒是處于公益性壟斷性領域的國企經濟效益相對較高，出現功能錯位現象。

（一）國有資本布局不合理

從國有經濟總體布局來看，國有資本戰線較長和分布分散問題仍比較突出。在398個國民經濟行業中，目前國有企業涉及的行業還有380多個，廣泛存在重復投資、同質化競爭、主業不明確等現象。

就工業領域而言，國有資本在41個細分行業都有不同程度的分布。在2018年規模以上工業行業中，部分壟斷性行業中國資占比較高，但在一些不需國資大量進入的普通競爭性行業中國資所占比重也依然較高。例如，金屬制品與機械和設備修理業、飲料制造業、化學原料和化學制品制造業、專用設備制造業、印刷和記錄媒介復制業中國有資產占比分別為69.40%、33.97%、29.19%、24.60%、13.32%（見表2）。

表2 國有企業在工業領域的分布情況（2018年）

（二）競爭性國企經濟效益不高

雖然國企大量分散于競爭性領域中，但與其他所有制企業相比，國企在經濟效益方面并不具有明顯的競爭優勢。

為綜合評價競爭性國企的經濟效益，我們構建了綜合評價指標體系，并通過查找2018年分行業國有控股、私營、外商及港澳臺投資工業企業的經濟效益指標數據，使用熵權法對競爭性工業中各類所有制企業的經濟效益進行綜合評價。

綜合評價結果顯示，18個競爭性工業中，總體而言，私營企業經濟效益最好，外商及港澳臺投資企業次之，國有控股企業最低（見表3）。例如木材加工業、皮革業、造紙和紙制品業，私營企業綜合經濟效益分別高出國有企業達 26.03%、20.78%、19.18%。

表3 競爭性工業中各類所有制企業的經濟效益測算值

（三）公益性功能發揮不足

在部分應由國有經濟占據主導位置的公共服務領域，國有企業的進入不足。據2015年國有資產全行業分布數據顯示，國有資本在科學研究和技術服務業、地質勘查及水利業、教育文化廣播業、衛生體育福利業占比分別為1.03%、0.56%、0.23%、0.07%，四者總和不及在批發和零售、餐飲業占比4.46%的一半，這反映了國有資本在一些公共服務領域投入相對不足。

利用上文指標體系，計算出2018年各工業行業中國有及國有控股企業的經濟效益，經濟效益排名前8的行業中包括壟斷性較強的電力熱力生產和供應業（0.98）、石油加工業（0.94）、煙草制品業（0.92）、燃氣生產和供應業（0.88），國有企業在這些壟斷行業中的經濟效益遠超過了大多數競爭性行業。而對于電力熱力生產和供應業、燃氣生產和供應業等這種本身公益性較強的壟斷行業，國企的經濟效益反而較高。

（四）國企分類改革需求

部分國企功能錯位、布局不合理，從而導致本該以社會功能為首要目標的公益性壟斷性國企追求經濟利益，而以利潤最大化為主要目標的競爭性國企經濟效益卻相對較低。上述不合理現象的產生，一方面是由于競爭性行業國資效率較低而降低宏觀經濟全要素生產率；另一方面，又因國資布局太分散而難以聚焦其公益性戰略性目標，甚至會誘發以壟斷行業利潤彌補競爭性行業損失的可能，與國企正確的功能定位與改革方向背道而馳。顯然，只有通過分類改革，明確國企功能定位，對國企商業性業務推進競爭中性原則，才能實現非競爭性國企的公益性功能，并提升競爭性國企內在效率和經濟效益水平。

國企分類標準與分類改革重點

這里選用將國企劃分為競爭類、特殊功能類、公共服務類三類的方法，來說明不同類型國企的主要分布領域、競爭中性適用情況、監管主體、改革重點等內容（見表4）。

表4 國企分類改革重點內容

基于“競爭中性”原則的國企分類改革建議

（一）健全分類監管與競爭中性法律制度

針對不同性質的國有企業，其監管法律適用情況應有所不同。對于競爭類國企，應同普通市場主體一樣適用《公司法》《反壟斷法》等相關法律，需要的只是根據現實發展進一步完善相關法律條款。對于特殊功能類國企，應根據其行業和業務特征進行特別立法，特別是針對公共服務類國企，可根據企業實際情況實施“一企一策”“一企一法”，明確其定價方式、信息披露、補貼、監督治理等內容。進一步完善公平競爭審查制度，排除限制公平競爭的政策，制定詳細的執行細則，規范審查程序。

（二）完善績效分類考核評價體系

原有國企績效考核評價體系未考慮不同類型國企間差異，對各評價指標的所占權重無明顯區分，無法保證考核客觀公平。對于不同類型國企績效指標體系，其經濟效益指標和社會效益指標之間的權重安排應有明顯差異。就考核重點而言，競爭類國企應側重經濟效益和市場競爭力，建立以市場化為導向的績效考核方式。

特殊功能類企業應側重對國家戰略和發展前瞻性產業等功能目標的完成情況，建立以任務導向為主的考核體系，同時兼顧經濟效益。公共服務類國企應以社會責任導向為主，考核其提供的公共服務成本控制、產品質量情況，引入第三方獨立機構和民眾評價作為參考。其中，對于壟斷行業應實施 “松緊搭配”的監管措施：放松進入、投資、競爭等經濟性監管，加強環境、安全、衛生等社會性監管，特別重視對產品或服務質量、壟斷價格等的監管。

（三）分類推進國企混合所有制改革

國企混改既是優化國資布局、提升效率的必要舉措，也是推進競爭中性、實施分類改革的必由之路。遵循改革由易到難、由試驗成熟領域漸進推進的路徑邏輯，首先應該對完全競爭領域的國企實施改革，逐漸擴展到功能性及公益性領域。對于競爭性國企，核心在于引進戰略投資者等外部資本，實現產權多元化。實際上，競爭性國企的混合所有制改革，形成產權多元化、規范化、市場化的公司治理結構，有助于擺脫政企間傳統利益關系，對于推進競爭中性原則具有極其重要的作用。

對于特殊功能類國企，重點在于對其商業性業務引入外部技術與管理等優勢，或通過國企民企形成上下游產業鏈，助力國資聚焦核心業務，充分發揮民資優勢，提升資產效益。對于公共服務類國企，在部分可商業化的服務領域，可在嚴格監管和確保國資對核心業務的控制權的情況下，發揮各方比較優勢，提升服務水平。對于公益性及壟斷性較強的領域，目前應主要采取國有國營方式，著力降本增效，不斷提高公共服務水平，經濟利益非重點考量內容。

（四）分類實施人才激勵機制

對于競爭性國企，其高管任命和薪酬激勵應適應市場化規則，主要通過競爭性經理人市場決定高管聘任與薪酬水平。實施任期制與契約化管理，定期開展業績考核，根據結果決定是否繼續聘任，確保管理人員“能進能出”“能上能下”。對于公益性和特殊功能性國企，在可商業化的領域，可比照競爭性領域設計市場化薪酬激勵機制。在非商業化領域，薪酬激勵之外，激勵方式還包括行政職務晉升、重大任務完成后的專項獎勵、高管期權期股制、核心員工持股等。同時，國企高管薪酬制定與實施應確保公開透明，接受社會監督。