論生態環境損害賠償訴訟中政府失靈的規避

摘要：現行的生態環境損害賠償制度改革規定：“磋商作為訴訟前置程序”，“環保行政管理機關是國家授權的唯一起訴主體”，雖然保證了行政權的主導性，但其存在環保行政管理機關不作為以及其與賠償義務人合謀而造成的政府失靈問題。為了解決這一問題，本文提出以環境民事公益訴訟作為生態環境損害賠償訴訟的遞進訴訟，若環保行政管理機關不作為或與賠償義務人合謀，社會組織可及時補位提起環境民事公益訴訟，以規避政府失靈。

關鍵詞：生態環境損害賠償訴訟;政府失靈;環境民事公益訴訟;遞進訴訟

一、問題的提出

現有的生態環境損害賠償制度規定：“磋商作為訴訟前置程序、“環保行政管理機關為國家授權的唯一起訴主體”，此規定雖然確保了行政權主導從而使環保行政管理機關能快速對生態環境損害賠償案件作出反應，以保護生態環境。我國現有立法層面未有對磋商制度的具體設定，就各省（區、市）的磋商優秀候選案例來看，這些磋商案例中包含許多有益的實踐經驗，但也存在許多不足之處，如“磋商適用不清晰、磋商過程不規范、社會參與度不夠等”。除此之外，磋商過程中環保行政管理機關靈活度較大，自主性強，缺乏監管。

二、環境民事公益訴訟作為遞進訴訟的可能

在行文之前，先說明一下“遞進訴訟”，此概念是說：“在一定條件下，社會組織可就生態環境損害行為提起環境民事公益訴訟，由此與生態環境損害賠償訴訟形成遞進關系”。“遞進”指“傳遞過去、更進一步”，“訴訟”與本義一致。“一定條件下提起遞進訴訟”是指“當環保行政管理機關在一定期限內本應對生態環境損害行為提起訴訟而不提起訴訟或者與賠償義務人合謀時，社會組織有權就生態環境損害行為提起訴訟，而此時的訴訟遞進成為環境民事公益訴訟”。之所以兩個獨立的訴訟可成為遞進關系，是因為環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟在性質上均屬于公益訴訟，在訴訟范疇上均屬于民事訴訟，而且在訴訟范圍上有大部分重合，因此為環境民事公益訴訟作為生態環境損害賠償訴訟的遞進訴訟提供了實踐可能，詳細論述如下：

（一）性質相同

當前關于訴訟性質的觀點，大致可分為五類：“國益訴訟說”、“私益訴訟說”、“公益訴訟說”、“混合訴訟說”和“特殊的環境民事訴訟類型說”。基于公共信托理論，國家作為公共利益的受托人，在生態環境損害賠償訴訟中，國家本質上所代表的是全民所有制下環境社會公共利益，保護的是生態環境功能，試圖增加國家利益一說，會給生態環境利益造成利益多說的混亂局面，不利于將“生態環境索賠”納入法治軌道，更不利于建立防治生態環境損害的制度。此外需要明確的是，上述已說明生態環境利益屬于社會公共利益，旨在增加社會公共福利，因此其亦非私益訴訟和混合訴訟。綜上，將生態環境損害賠償訴訟屬于公益訴訟，因此生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟性質相同，這給環境民事公益訴訟作為遞進訴訟提供了司法實踐的可能。

（二）訴訟范疇相同

生態環境損害賠償訴訟是指“由國務院授權的環保行政管理機關代表國家向造成生態環境損害的單位或個人提起的求償之訴，該訴訟旨在防止生態環境要素發生不利改變和生態環境功能發生退化”。《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》規定：“環保行政管理機關是唯一具備提起生態環境損害賠償訴訟的適格主體”，構成了“環保行政管理機關為原告——賠償義務人為被告——法院居中裁判”的三方構造，可見環保行政管理機關在訴訟中是國家授權代表全民提起訴訟，其地位與賠償義務人屬于平等地位，因此生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟均屬于民事訴訟范疇。

（三）訴訟范圍大部分重合

環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的訴訟范圍具有極大的相似性，是一種包含與被包含狀態的關系。環境民事公益訴訟的適用范圍是指破壞生態環境和資源保護進而損害社會公共利益的行為，而生態環境損害賠償案件的適用范圍是國家自然資源和生態環境遭受損害致“環境、生物要素不利改變”和“生態系統功能的退化”的，未包含集體所有的自然資源和其他生態受損等情形，可見兩者在適用范圍上具有較大的重合性。

三、環境民事公益訴訟作為遞進訴訟的功能

上述論證說明，環境民事公益訴訟可作為生態環境損害賠償訴訟的遞進程序，即一旦環保行政管理機關不作為或者與賠償義務人合謀，社會組織有權按照遞進程序提起生態環境損害領域的環境民事公益訴訟，并有權向法院或檢察院提出審查環保行政管理機關的不作為。環境民事公益訴訟在此主要有督促環保行政管理機關勤勉履職和預防環保行政管理機關與賠償義務人合謀的功能。

（一）督促環保行政管理機關勤勉履職

據自然資源全民所有制規定，社會組織（指現有立法規定可提起環境民事公益訴訟的社會組織）對生態環境損害賠償訴訟有監督權，這為社會組織監督環保行政管理機關積極履行環境保護職責以及參與自然資源管理提供了請求權基礎。即當針對政府不作為行為時，社會組織與環保行政管理機關是監督與被監督的關系，社會組織可以提起訴訟為底線，督促環保行政管理機關勤勉履職。當針對污染者或破壞者的行為時，社會組織積極申報，與環保行政管理機關是合作關系，能在一定程度上助推環保行政管理機構積極對污染者或破壞者采取行動，保護環境公共利益。

（二）預防環保行政管理機關與賠償義務人合謀

發生生態環境損害之后，環保行政管理機關首先按照訴訟范圍對案件進行審查審核，然后將符合標準的納入生態環境損害賠償訴訟案件，隨后進入磋商環節。可見在生態環境損害賠償訴訟中，環保行政管理機關具有較大的自主性，這種自主性若缺乏監管，極容易導致環保行政管理機關怠于履職。更值得注意的是，磋商環節的環保行政管理機關和賠償義務人都具有較大的自主性，環保行政管理機關的行政屬性會考慮社會、經濟等多因素，因此其可能會與賠償義務人合謀讓環保為經濟讓位。

四、遞進訴訟的具體設置

雖然環境民事公益訴訟作為遞進程序可規避政府失靈，但如果毫無限制，則有可能造成司法權不當干涉行政權運作，降低環保行政效率，還有可能造成濫訴增加法院訟累。因此，必須有明確的啟動要件和程序。

（一）啟動條件

被訴內容必須是生態環境遭受破壞致“環境、生物要素不利改變”和“生態系統功能的退化”的，以保護全民所有制下的自然資源和生態環境，與生態環境損害賠償訴訟的啟動條件保持一致，防止重復起訴。

（二）被訴行為

被訴行為是指符合生態環境損害賠償案件標準的、并且環保行政管理機關未勤勉起訴的生態環境損害行為，旨在及時處理與修復生態環境損害。除此之外，就環保行政管理機關的不作為行為，其不屬于環境民事公益訴訟范疇，我國目前又沒環境行政公益訴訟的有關規定，但是其在生態環境損害賠償訴訟中占據主導作用，若不將其納入訴訟軌道，一旦其不作為，生態環境損害賠償訴訟將形同虛置，因此建議將其納入環境民事公益訴訟的特別審查范疇，一是為了督促環保行政管理機關勤勉履職，二是為將來的環境行政公益訴訟積累經驗。

（三）起訴主體

據《生態環境損害賠償制度改革方案》規定“要鼓勵社會組織參與，要不斷創新社會組織參與方式”，近年來也出現了不少關于訴訟主體多元化的研究，主要觀點為擴大訴訟主體和增加督促主體。如有學者主張“建立“政府-社會組織-檢察院”三層遞進的訴訟主體結構”，此觀點將環境民事公益訴訟的有關規定引用于此，符合當下的訴訟程序設置，但有干涉行政行為和重復起訴之嫌，需要厘清相關訴訟之間的界線和銜接。另有學者主張“在索賠順位機構構建設想中應當以國家索賠為主要途徑，環保組織與檢察機關為主要督促主體”，此觀點堅持了國家索賠的主導性，建設性地提出在訴訟中增加督促程序，但其將生態環境損害賠償訴訟的性質定義為既不是公益訴訟也不是普通民事訴訟，僅從督促主體上說明，實踐中社會組織與檢察機關本身就有監督的職能，徒加督促主體，恐怕解決政府失靈問題。

（四）勤勉履職阻卻遞進

若環保行政管理機關在30日內勤勉履職，可阻止環境民事公益訴訟。即是說環保行政管理機關在30日的期限內針對污染者或破壞者的生態環境損害賠償行為積極納入生態環境損害賠償案件審查，自審查之日起阻止環境民事公益訴訟的啟動。同時，社會組織有權對審查環節進行監督，若環保行政管理機關在審查環節怠于履職，仍然可以遞進訴訟。

結語

隨著生態環境損害賠償制度改革的推進和要求，政府失靈問題會逐步顯現，因此本文提出將環境民事公益訴訟作為生態環境損害賠償訴訟的遞進訴訟，旨在環保行政管理機關不作為或出現合謀時，能及時補位對生態環境損害行為提起訴訟，以有效規避政府失靈，能最大限度地保護生態環境功能，對推進生態環境損害賠償制度改革有重要意義。

參考文獻

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作者簡介：周律初（1995—），男，貴州畢節人，貴州師范大學法學院在讀碩士研究生。研究方向：環境法理、環境與資源保護法。