淺談四川省第三次全國國土調(diào)查成果的優(yōu)越性及應用建議

黎詩宏 葉學中 趙敏 王利峰 羅曉瓊

摘 要? ?通過對比“二調(diào)”成果，從三方面來具體分析“三調(diào)”成果的優(yōu)越性：沿用性、可靠性和客觀真實性，以展現(xiàn)三調(diào)成果的特點，既增強林業(yè)、水務、農(nóng)業(yè)等各管理部門對“三調(diào)”成果的了解和使用，也提高自然資源管理效率。為保障三調(diào)成果的運用、繼承和完善，提出一定的建議。

關鍵詞? ? 二調(diào);三調(diào);優(yōu)越性

中圖分類號：P205 文獻標識碼：A

文章編號：1672-5603（2020）03-58-4

Abstract： By comparing the results of the second national land survey， in three aspects to specific analysis superiority of the third national land survey results：continuity， reliability and objectivity， highlight the characteristics of the third national land survey. It will not only enhance the understanding and application of the results of the third national land survey by forestry department， water department， agricultural department and so on， but also improve the efficiency of natural resources management. In order to guarantee the application， inheritance and perfection of the third national land survey， Make some Suggestions.

Keywords： the second national land survey; the third national land survey; superiority

在當今經(jīng)濟快速發(fā)展的時代背景下，第二次全國國土調(diào)查成果（以下簡稱“二調(diào)”）已不能完全滿足國土管理各方面的需求。由于技術水平和歷史經(jīng)濟發(fā)展的原因，歷年變更調(diào)查主要是疊加影像分析易判讀并且土地管控最嚴格的新增建設用地和動土區(qū)進行調(diào)查和變更，并未全面地對調(diào)繪錯誤、其他地類圖斑變化、地類圖斑精度錯誤進行系統(tǒng)更正。即使“二調(diào)”成果每年更新，仍不能徹底完善其成果的適應性、完備性。對此，國家依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地調(diào)查條例》，早在2017年10月就開始部署第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）[1]，以期在2020年底前全面完成國土調(diào)查成果的迭代[2]。“三調(diào)”是在2017年變更調(diào)查成果基礎上，采用“三調(diào)基礎”影像和“統(tǒng)一時點更新”影像進行內(nèi)業(yè)勾繪、外業(yè)調(diào)繪、互聯(lián)網(wǎng)舉證的方式全面細化和完善四川省土地利用基礎數(shù)據(jù)，掌握詳實準確的土地利用現(xiàn)狀和國土資源變化情況。目前自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等單位在管理過程中，仍在使用“二調(diào)”成果，對“三調(diào)”成果及其特點還不清楚，因此在“三調(diào)”成果即將啟用前，通過具體分析“三調(diào)”成果的優(yōu)越性來凸顯“三調(diào)”的成果的特點，對各部門了解和使用“三調(diào)”成果具有重大意義。

1? 成果的沿用性

《第三次全國國土調(diào)查實施方案》 和 《中華人民共和國土地管理行業(yè)標準》明確規(guī)定“三調(diào)”工作是在“二調(diào)”成果基礎上進行，是對“二調(diào)”成果全面系統(tǒng)性的調(diào)查更新、細化、補充和改正。

1.1 底圖坐標一致

“三調(diào)”準備階段，各地集中收集二調(diào)成果和相關數(shù)據(jù)交由省“三調(diào)辦”統(tǒng)一轉換為國家推薦并要求使用的國家2000大地坐標系，其中心為地球質(zhì)心，較“二調(diào)”采用的西安80坐標系（參心坐標）有更好的空間參數(shù)擴展性和適應性，能更大范圍的控制坐標投影變換的誤差，也能更好的對接國際坐標[3]。

1.2 底圖的繼承性

底圖主要采用2017變更調(diào)查成果、國家下發(fā)的“三調(diào)基礎”影像和“統(tǒng)一時點更新”影像，并在此基礎上進行全域圖斑矢量化，權屬繼承“二調(diào)”成果，同時重點參考農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證成果、不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合成果和城鎮(zhèn)地籍資料等成果進行更新，確保權屬正確完整。

1.3 土地分類的追溯性

“三調(diào)”土地分類沿用12個一級類的大框架[4，5]，為促進生態(tài)文明建設和凸顯濕地資源的重要性，在工作分類中再加濕地一級類，但其二級類仍由其它12個一級類中的二級類組成，并未因此新增加二級類，以保證分類在總體上可追溯。為適應國土用途管理，同時與住房和城鄉(xiāng)建設部門的分類進行銜接，也為與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門的標準進行銜接，在科學性、適用性和實用性的原則下對原12個一級類進行拆分、合并、細化出73個二級類[5]。現(xiàn)狀調(diào)查為林地、果園、草地和坑塘水面等地類，但在“二調(diào)”中為耕地，這類圖斑可根據(jù)實際情況判斷是否動用工程機具才能復耕來標注圖斑為“即可恢復”或“工程恢復”[6]，其中實地位于25度上陡坡的園地、林地和草地（以“三調(diào)”坡度圖為準）的圖斑不再標注恢復屬性[7]，以保證在貫徹生態(tài)文明建設理念的基礎上，易耕種的原耕地在調(diào)為其他地類的同時仍能追溯歷史地類。

2? 成果的可靠性

三調(diào)優(yōu)越的可靠性主要從統(tǒng)一認識、工作要求、技術方案和質(zhì)量要求等方面來具體保障。

2.1 統(tǒng)一認識

“三調(diào)”開展具體工作前，省“三調(diào)辦”組織了各區(qū)縣“三調(diào)辦”主任、副主任、技術人員，各地技術承擔單位培訓學習相關文件精神和調(diào)查內(nèi)容，并進行了考核，對考試合格者配發(fā)培訓合格證編號，確保管理人員和作業(yè)人員對“三調(diào)”調(diào)查目的、要求、重要性有統(tǒng)一的認識。

2.2編制調(diào)查實施方案

各地根據(jù)國家和省“三調(diào)辦”的實施方案，結合本地區(qū)實際情況，編制市縣級第三次國土調(diào)查方案，確定目標任務、技術路線、內(nèi)外業(yè)實際安排、成果質(zhì)量控制、工期倒排等工作，保證調(diào)查工作有序組織、確保調(diào)查成果質(zhì)量。

2.3嚴謹?shù)恼{(diào)查過程

實際工作進展中，內(nèi)業(yè)嚴格按照技術規(guī)程進行地類圖斑矢量，并提出需要外業(yè)實地互聯(lián)網(wǎng)舉證的圖斑;外業(yè)調(diào)查核實工作要做到“四到”-走到、看到、標到、拍到。實地走到國家提出的不一致圖斑和內(nèi)業(yè)預判需舉證的圖斑;對實際用地情況要看到;對地類有變化、地類邊界有變化和權屬變化的一定要標繪到位;對影像不支持的圖斑原則上都進行互聯(lián)網(wǎng)拍照舉證，并且針對設施農(nóng)用地還必須拍其內(nèi)部實際用途照片予以佐證。針對確實無法到達的圖斑，由區(qū)縣“三調(diào)辦”作出承若舉證[8]，來堵住最后一道漏洞。外業(yè)人員及時對接內(nèi)業(yè)人員將其標繪數(shù)據(jù)轉繪上圖，確保每個圖斑的判定正確可靠。最終將矢量數(shù)據(jù)與對應的屬性、標注信息統(tǒng)一錄入數(shù)據(jù)庫。

國家“三調(diào)辦”利用2019年底3個月左右時間制作“統(tǒng)一時點更新”影像，并在“三調(diào)基礎”影像上疊加此影像進行內(nèi)業(yè)變化圖斑判別，著重對動土和新建構（筑）物等類型圖斑做信息提取，進而指引各區(qū)縣做好“三調(diào)”的更新調(diào)查工作，以期保證“三調(diào)”成果的時效性和準確性。

2.4 成果的精細化

“三調(diào)”在調(diào)查土地利用現(xiàn)狀、土地權屬和基本農(nóng)田的基礎上，增加了打開城鎮(zhèn)村內(nèi)部調(diào)查、專項用地調(diào)查、地類圖斑的標注信息和降低最小上圖面積。

2.4.1? 打開城鎮(zhèn)村內(nèi)部調(diào)查

打開城鎮(zhèn)村內(nèi)部建設用地調(diào)查，目的在于查清范圍內(nèi)部的商服用地、工業(yè)用地、道路用地、機關團體用地和各類農(nóng)用地等用地情況。

2.4.2? 專項用地調(diào)查

專項用地調(diào)查：耕地細化調(diào)查、批準未建設的建設用地調(diào)查、耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價和耕地分等定級調(diào)查評價等豐富了“三調(diào)”成果的專項性，為其它耕地保護項目提供專項數(shù)據(jù)，為國家監(jiān)管農(nóng)轉用指標利用率提供直觀數(shù)據(jù)。

2.4.3? 地類圖斑信息標注

為方便自然資源管理工作中分析和查找細化的地類信息，增加耕地種植屬性標注、園地細化標注、草地標注、工業(yè)倉儲用地細化標注、城鎮(zhèn)村及工礦用地標注。如對耕地種植屬性標注還分為“種植糧食作物”“種植非糧食作物”“糧與非糧輪作”“休耕”“林糧間作”和“未耕”等種植屬性;原耕地圖斑變?yōu)榱值亍@地、草地和坑塘水面標注“即可恢復”或“工程恢復”;為更準確表達村莊用地的現(xiàn)狀，對村莊房屋拆除未盡的仍按原建設用地調(diào)查，但標注“拆除未盡”;對推土在建工程，按原地類調(diào)繪，并納入推土區(qū)專題圖層進行每年度追蹤[6]。

2.4.4? 最小上圖面積

“三調(diào)”下發(fā)影分辨率為1-2米，但參照農(nóng)業(yè)承包地影像和最近變更調(diào)查影像，調(diào)查比例尺從“二調(diào)”的1：10000提升至1：5000，甚者1：2000。城鎮(zhèn)內(nèi)部調(diào)查在參考城鎮(zhèn)地籍測繪圖的情況下，可將調(diào)查比例尺提升到1：500。“三調(diào)”最小上圖圖斑面積遠低于“二調(diào)”，將調(diào)查上圖精度提高1倍以上。“三調(diào)”中各最小上圖面積分別為：建設用地和設施農(nóng)用地實地面積200m2，農(nóng)用地（除設施農(nóng)用地）實地面積400m2，其他地類實地面積600m2，荒漠地區(qū)可適當減低精度，但不得低于1500m2（見表1）。對于有更高管理需求的地區(qū)，建設用地最小調(diào)查面積可定為100m2 [5]。四川部分地區(qū)甚至將建設用地最小調(diào)查面積定為50m2，以強調(diào)“三調(diào)”成果的精細化。

2.5 線狀地物面狀化

“二調(diào)”中河流、鐵路、公路、管道用地、農(nóng)村道路、林帶、溝渠和田坎等線狀地物寬度小于圖上2mm的，調(diào)繪中心線，用單線表示，存為單獨圖層放入數(shù)據(jù)庫[9]。期間每年的變更調(diào)查極少對其實施變更，導致在使用上和變更繼承上帶來較大困難。“二調(diào)”中線狀地物寬度通常采用分段的平均值作為整個線狀地物的寬度，但這個寬度與理論平均寬度不一致導致面積計算存在差異。當具體分析線狀地物在地類圖斑中的構成時，其拓面后圖形并不能準確反映實際線狀地物形狀[10，11]。因此，在“三調(diào)”中要求將其面狀化作為圖斑對待，真正達到影像實際映射為地類圖斑“所見即所繪”，為后期數(shù)據(jù)分析和使用帶來極大方便。

2.6 質(zhì)檢保障

每次成果核查須通過作業(yè)小組的自檢、項目部內(nèi)互檢、技術承擔單位質(zhì)檢、區(qū)縣“三調(diào)”辦檢查合格后，才能報省市“三調(diào)辦”檢查。通常對省市“三調(diào)辦”檢查反饋的數(shù)據(jù)進行多次修改后才能達到報國家要求。最后每個區(qū)縣的成果由國家進行圖斑抽查和鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽查，各地須對審查反饋的錯誤圖斑一一整改，若錯誤率在3%以上的，還需舉一反三全面整改，整改合格后還要進行統(tǒng)一時點更新，來確保數(shù)據(jù)及時、準確、可靠[2]，[8]。

3? 成果的客觀真實性

在調(diào)查要求上實事求是，確保客觀真實。調(diào)查工作中嚴格貫徹國家要求：“寧要數(shù)據(jù)客觀真實性、不要虛假數(shù)據(jù)的前后一致性”，“毫不動搖、寸步不讓、虛報嚴懲、講清原因”，由此杜絕了個別“地方上”企圖通過在調(diào)查數(shù)據(jù)上為其謀“福利”或“指標”的想法。實際調(diào)查中工作人員嚴格按照調(diào)查規(guī)范，整個過程中的客觀真實數(shù)據(jù)不受行政干擾，既提升了調(diào)查速度，又保證了“三調(diào)”成果的客觀真實性。而且各地影像不支持圖斑地類的，也盡最大努力采用互聯(lián)網(wǎng)舉證來佐證，以保證所有數(shù)據(jù)成果能夠達到“看圖說話”。在成果核查階段，國家明確要求“三調(diào)”要“堅持國家立場，維護國家信用”。實際核查過程中，審核人員嚴格堅持只認影像和照片反應的客觀情況的優(yōu)良作風，對模棱兩可的圖斑判定，也建議區(qū)縣充分舉證等切實可行的措施確保“三調(diào)”成果的真實性。

4? 建議

在優(yōu)越的三調(diào)成果啟用前，為全面保障三調(diào)成果的運用、共享、繼承和完善，提出以下幾點建議。

（1）在調(diào)繪河流水面時依據(jù)常水位線，但在實際調(diào)繪中水務部門并未出具該范圍線。因此自然資源部門應與水務部門通力協(xié)作，盡早確定常水位線和洪水位線或河道管理范圍線，將內(nèi)陸灘涂和河流水面剝離出來，方便后期分工管理。

（2）充分利用三調(diào)成果中的林地調(diào)查數(shù)據(jù)與林業(yè)部門的林地資料進行分析，對共有部分可以鎖定入庫，對不同區(qū)域再針對性調(diào)查，遵循客觀真實的情況下，使兩套數(shù)據(jù)有機融合，方便成果管理和共享。

（3）為適應各部門整合后對國土調(diào)查成果的新要求，應加強技術人才的培養(yǎng)，以便順利對接各項工作，讓管理者真切了解管轄范圍內(nèi)國土利用現(xiàn)狀。

（4）對“三調(diào)”成果維護更新的渠道應開放化。比如：若后期發(fā)現(xiàn)仍然存在的錯誤圖斑，可以通過在線舉證和政府證明的方式對錯誤進行網(wǎng)上備案，待年底進行統(tǒng)一變更。

5? 結束語

“三調(diào)”成果的沿用性、可靠性和客觀真實性，均建立在貫徹“三調(diào)”工作的總體部署要求、正確的工作全局觀、嚴謹細致的工作態(tài)度和過硬的業(yè)務素質(zhì)上。優(yōu)越的沿用性主要體現(xiàn)在三調(diào)數(shù)據(jù)繼承與發(fā)展上。優(yōu)越的可靠性主要體現(xiàn)在人員的統(tǒng)一認識、細致的調(diào)查方案、嚴謹?shù)恼{(diào)查工作和嚴格的質(zhì)檢等細節(jié)工作。三調(diào)最為耀眼的優(yōu)越性是強調(diào)成果的客觀真實性，因為數(shù)據(jù)的客觀真實性是成果的生命力。通過每位奮戰(zhàn)在“三調(diào)”一線同仁的辛勤付出，一定能將優(yōu)越的“三調(diào)”成果呈現(xiàn)給各個部門，并服務于各行各業(yè)，為新時代特色社會主義貢獻一份力。

參考文獻/References

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[2]《第三全國土地調(diào)查總體方案》（國土調(diào)查辦發(fā)﹝2018﹞1號）.

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[5]中華人民共和國土地管理行業(yè)標準·第三次全國國土調(diào)查技術規(guī)程[S].TD/T 1055-2019.

[6]《國務院第三次全國國土調(diào)查領導小組辦公室關于調(diào)整第三次全國國土調(diào)查有關內(nèi)容與要求的補充通知》（國土調(diào)查辦發(fā)﹝2019﹞7號）.

[7]《國務院第三次全國國土調(diào)查領導小組辦公室關于印發(fā)<第三次全國國土調(diào)查技術問答>的通知》（第三批）（國土調(diào)查辦發(fā)﹝2020﹞9號）.

[8]《第三次全國國土調(diào)查成果國家級核查方案》.

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