遼寧省海洋經濟突破性發展保障體系構建研究

一、建立海洋經濟突破性發展保障體系的現實緊迫性

（一）遼寧省海洋經濟發展保障體系對推進全省海洋經濟的發展起到了重要支撐作用。自遼寧省實施遼寧沿海經濟帶發展戰略以來，海域使用、環境保護、漁業三大安全等保障體系建設有很大進步，支撐了海洋經濟健康有序進展，2017年全省海洋生產總值達3900億元，同比增長6.5%，2018年全省海洋生產總值超5800億元，產業結構明顯優化，目前全省已形成海洋漁業、海洋交通運輸業、濱海旅游業、船舶修造業、海洋化工業和海洋油氣業等六大海洋產業，海洋生物制藥、海水綜合利用等新興產業也成為新亮點。

（二）在保障體系建設方面遼寧省與國內沿海主要省市仍有差距。雖然遼寧省海洋經濟發展成效較突出，但與國內沿海重點省市比，我省的發展質量和速度還有很大的差距。原因是多方面的，從支撐保障系統，扶持產業發展的角度看，支撐與扶持的力度明顯不足，主要表現為：統籌協調、立體監管，綜合管理、靠前服務、保駕護航需要做強、做細、做扎實，規范化制度化還要改進和提高。特別是建立更有力更有效更靈活的政府與市場協調的機制有待優化創新，需要我們認真研究。

（三）實現突破性發展對保障體系建設新要求。自實施“建設海洋強國”戰略決策以來，沿海各省市都在采取強有力的舉措，搶占國家把海洋經濟納入戰略性新興領域，新一輪海洋經濟全面發展浪潮已經到來的先機，力爭走在前面。對全省來說，我們應該有更直接的、更有針對性的手段和方法，為推進遼寧海洋經濟實現突破性發展提供保障性支撐動力。實現海洋經濟突破性發展是一項需要多方參與的系統工程，其中政府支持與引導，有力支撐保障是其順利前行的一個重要條件。我們認為，政府的支持與引導，當務之急盡快搭建政策支撐系統、法律支撐系統、制度支撐系統、財政支撐系統和保障服務支撐系統，建立科學的規范的突破性發展保障體系。

二、把政策性海洋保險作為保障體系建設的突破口

我們建議應把海洋保險，具體說政策性海洋保險作為一個突破口，列為建立支撐保障系統的重點任務來考慮。實施“引保入遼”、“引保進海”工程。

（一）世界上的一些做法。海洋經濟主要是海洋經濟區的金融支持是世界各國發展海洋經濟的重要手段和做法，統稱為“藍色金融支持體系”。藍色金融支持方案具有層次性、連續性、區域適應性等特點，包括（1）不同類型海洋經濟區發展中的金融支持（如海港經濟區的投融資機制、海洋港口經濟區的內部融資機制等）、海洋保護區的可持續融資；（2）金融支持海洋經濟區產業發展，只要方向是海洋漁業、海洋食品業、海洋運輸業、海洋環境保護、海洋科研研發、海洋新興產業等；（3）海洋循環經濟（如海洋信托基金、漁業補貼、海洋保險等），（4）海洋經濟區管理中的金融支持（如海岸基礎設施、海岸管理項目等）等幾個主要方面。

（二）山東/青島的提法。山東（主要是青島）提出促進藍色經濟發展的金融支持體系的構想，其中特別提出要建立藍色經濟發展的風險補償機制。大力發展和創新適應涉海保險產品，為藍色經濟的高風險提供風險補償。一是發展漁業保險，擴大保險對海洋漁業風險的補償能力。漁業保險難度大、損失難以評估，商業保險公司不愿介入，因此，大力發展政策性漁業保險具有現實的緊迫性。二是大力發展和創新適應涉海科技保險產品，具體可以采取政府對參加科技保險的高新技術企業給予補貼的方式，對藍色經濟發展中科技創新和技術進步提供支持。三是爭取保險資金支持科技發展的試點，積極利用保險資金支持涉海高技術產業發展，力爭保險資金參與高新技術產業開發區基礎設施建設、海洋戰略性新型產業的培育與發展、海洋創業投資以及海洋重大科技項目投資等。

（三）我省的構想。目前，遼寧省實現海洋經濟突破性發展，還存在一些制約因素，例如，傳統海洋產業處于粗放型發展階段，海洋科技總體水平相對較低，新興海洋產業尚未形成規模，海洋災害和海洋產業環境風險處于高發期，政府支持保障體系不健全等。

無論從國外看還是國內看，海洋經濟發展的政府支持保障體系建設都是十分必要的，就遼寧省而言更是緊迫的。更加有力的措施營造良好的發展環境，努力推動全省海洋經濟跨越式發展。根據政策法規與規劃處的職能，綜合當前遼寧海洋經濟發展實際，落實省委領導的批示，我們認為，強化政府支撐體系創新，集成政府支撐系統要素，建構政府支撐平臺，是推進遼寧省海洋經濟突破性發展的重要方面。把建立藍色經濟發展的風險補償機制——或者海洋經濟優先發展區風險補償機制——建立有遼寧省特色的藍色保險制度，來作為牽動遼寧省海洋經濟突破性發展支持保障系統平臺建設的突破口，我們認為是比較現實的，比較有實效的，也是可行的。我們想把這項工作稱為“引保入遼”、“引保進海”工程，作為一項系統工程來抓。

三、推進政策性海洋保險的總體設想

政策性漁業保險，目前遼寧省只集中在漁船和漁民的安全領域，從保險方向及作用看，這是正確的。但從產業經濟發展看，對于容易遭受損失、給水產品供給和和諧社會建設造成不穩定的水產養殖業及漁港等政策性保險幾乎沒有。鑒于此，對開創遼寧省政策性漁業保險工作設想如下：

（一）支持的領域。一是優先安排海洋經濟優先發展區的產業集群建設。海洋新興產業、海洋循環經濟、海洋低碳經濟。二是優先安排海洋水產的產業鏈及生產區。海水養殖業、海洋食品工業、海洋休閑產業、市級以上的健康養殖示范場，省級以上的原種場、良種場，無公害水產品產地等。三是優先安排基礎性建設項目和高危環境風險項目。資源與生態修復補償基礎建設項目、港口（漁港）經濟區基礎建設項目、科技公共服務平臺項目、海洋減災防災救濟民生保障項目、高危環境風險投資項目等。

（二）保險品種。1.政策性保險。對海洋水產的產業鏈及生產區實行政策性保險；2.強制性環境責任保險。對各涉海及用海單位，對使用所轄漁業水域環境帶來的影響實行責任保險；3.支持（鼓勵）性商業保險。對參與海洋經濟集聚區/先導區開發的相關海洋產業，吸納、支持、鼓勵其參加商業保險。

（三）運行原則。角色定位。首先把握好管理部門的角色是：政策引導、立法規范和制度供給的；其次是明確職責：有明確的支撐對象(即區域、產業或企業、重大項目等)、有高效的組織管理（即控制協調、引導督導、扶持服務等）、有較好的支撐資源（即財政資金、規劃法規、政策制度等）；最后是把握界限：注意分清重點，不直接參與具體事務，通過政策引導、立法規范和制度供給等形式在宏觀上為發展提供寬松良好的政策環境，搞好各級政府和各部門的通力協作。

市場化運作。選定一家商業保險機構作為主承保商，實際運行承保商應保持相對獨立性。行政主管部門要加強政策推動、宣傳及監管，推進政策性保險工作有序進展。

專業化經營。發揮商業保險機構專業化經營優勢，增強政策性保險的抵抗經營風險能力。政府則要積極運用補貼資金，提高政策性保險的服務效率和質量。

規范化監管。金融主管部門要把政策性保險納入到行業監管之中，形成國家、企業、個人利益制衡的約束機制。政府要嚴格監控，確保保險依法、合規、健康。

四、推進政策性海洋保險的政策建議

（一）抓好宣傳。各相關單位要深入海洋產業區，認真搞好調查研究，掌握人們對政策性保險的認識情況，編制切實可行的宣傳材料，采取各種行之有效的方式，進行廣泛宣傳，從而提高廣大漁民群眾參保意識，調動他們主動參保的積極性。

（二）統一協調。政策性海洋保險工作是一項政策性較強、技術性較高、受益面較寬、操作性較復雜的系統工程，要建立省市縣鄉4級聯動機制，密切配合，各盡其責，互相協調，齊抓共管。要把政策性保險工作與海洋漁業工作有機結合起來，相互促進，共同發展。要建立信息交流制度，隨時把握情況，推進工作深入發展。

（三）創新機制。我們注意到科學化、規范化、制度化地開展政策性海洋保險，建立高效運營、有效運作、長效運行的藍色經濟發展的風險補償制度，必須創新管理機制。通過調查和研究討論，我們認為建立一個社會中介服務機制，第三方政策性保險保障服務組織，由這個中介機構的介入，解決信息不對稱、誠信不扎實、利益不平衡、權責不合理等問題。既能避免管理部門的越位或缺位，又能避免保險公司的缺位或越位問題。第三方政策性保險保障服務組織的建立是科學的規范的做法，符合社會管理創新理念，很適合政策性海洋保險這類項目。目前，國家相關部委（環保部等）已經提出指導意見，有的省市也在試行（山東、福建等）。具體的想法是,建立第三方專業性評估服務組織。主要職責是等級劃分，風險評估；責任認定，定損鑒定；理賠監督，咨詢服務等。他們在大連環境責任保險方面已經做了許多工作。

基于第三方保障服務的運行機制是：（1）保險公司與擬保企業簽訂保險意向；（2）第三方（技術評估中心）對擬保企業做風險評估；（3）依風險評估報告保險公司與投保企業簽定正式保險合同；（4）保險公司與第三方（技術評估中心）協同做例行檢查、督導；（5）發生事故，受損害單位或個人依法向保險公司提出理賠請求；（6）保險公司向第三方（技術評估中心）提出責任認定與損害鑒定請求；（7）保險公司依評估報告向受損害單位或個人理賠。如圖1所示：

圖1 基于第三方保障服務的運行機制