新型城鎮(zhèn)化背景下特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)成效評價體系研究
——以石川河四季健康城項目為例

文｜陜西省土地工程建設(shè)集團 王新雅

0 緒論

自2014年時任浙江省省長的李強在視察云計算產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)小鎮(zhèn)——云棲小鎮(zhèn)時，首次提出了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、富有文化內(nèi)涵、綠色生態(tài)、宜居、宜業(yè)、宜游等多種特征的新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新模式，隨后特色小鎮(zhèn)這一理念逐步在全國范圍內(nèi)得以推廣。

從近幾年全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮中不難發(fā)現(xiàn)，由于各地經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)差異性較大，造成了特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)過程中出現(xiàn)了許多問題：其一，小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)缺乏特色，多以文旅、康養(yǎng)為主體；其二，產(chǎn)業(yè)凝聚力和產(chǎn)業(yè)輻射帶動作用較低，對于小鎮(zhèn)周邊區(qū)域的社會經(jīng)濟帶動作用較差；其三，房地產(chǎn)化傾向明顯，以小鎮(zhèn)建設(shè)之名行地產(chǎn)開發(fā)之實。

為此，建立一套科學(xué)合理、可操作性強的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)評價體系對于指導(dǎo)和規(guī)范我國特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行為，避免出現(xiàn)因建設(shè)效益不高而導(dǎo)致的“無人鎮(zhèn)”、“空心鎮(zhèn)”等問題，故具有一定的現(xiàn)實意義。

1 城鎮(zhèn)化背景下的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與創(chuàng)建評價指標內(nèi)涵

鑒于特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)是新時代農(nóng)村逐步走向城鎮(zhèn)化的一條探索之路，故在篩選和分析評價指標項時，應(yīng)當滿足城鎮(zhèn)化過程中對于生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等方面的要求。除此之外特色小鎮(zhèn)又在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上有別于其他城鎮(zhèn)化的村鎮(zhèn)，其規(guī)劃建設(shè)的目的是為了振興和帶動小鎮(zhèn)及其周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。為此，本文將從社會效益、生態(tài)效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益等三方面對來構(gòu)建評價體系。

1.1 社會效益指標

城鎮(zhèn)化過程中所關(guān)注的社會效益主要體如何改善和提高居民的生活水平上，而生活水平的提高則將依靠穩(wěn)定的收入、完善的社會服務(wù)體系、良好的居住條件等來實現(xiàn)。穩(wěn)定的收入主要依靠較高的就業(yè)率水平來保障，讓所有人都能通過辛勤的勞動獲取應(yīng)得的回報；社會服務(wù)包括合理的科教文衛(wèi)設(shè)施布局，從而實現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所依、教有所學(xué)；良好的居住條件則是指安置人員住房條件的改善情況。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城市發(fā)展的雛形，其存在和發(fā)展的歷史甚至比部分城市本身還來的久遠，傳統(tǒng)的村落中較為完整地保存著當?shù)氐奈幕?xí)俗、農(nóng)作方式等具有地域特色的歷史人文因素。因此，特色小鎮(zhèn)作為傳承當?shù)貧v史人文的有效載體，在規(guī)劃建設(shè)期間對于歷史人文的傳承亦成為了評價其成敗的重要指標。

1.2 生態(tài)效益指標

可持續(xù)發(fā)展作為我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的必要手段之一，良好的生態(tài)環(huán)境也是保證居民安居樂業(yè)的一項重要舉措，而我國生態(tài)環(huán)境部門對于生態(tài)環(huán)境的管控主要集中在大氣、土壤、水體等方面。空氣質(zhì)量報告作為評價各地大氣環(huán)境質(zhì)量權(quán)威數(shù)據(jù)，定期公開的質(zhì)量報告中所提到各類大氣數(shù)據(jù)將直接體現(xiàn)小鎮(zhèn)建設(shè)前后空氣質(zhì)量的改善情況。小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)期間將會產(chǎn)生大量的建筑和生活垃圾，如不對其進行妥善的處理將對當?shù)氐耐寥拉h(huán)境造成嚴重破壞，進而危機大氣及水體安全。水生態(tài)安全主要包含了水質(zhì)與雨洪管理等兩部分內(nèi)容，水質(zhì)的好壞影響到居民的生活環(huán)境以及供水安全、雨洪管理則涉及千家萬戶的生命財產(chǎn)安全。

1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益指標

在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)過程中勢必會耗費政府部門大量的財政收入，從而進行小鎮(zhèn)的征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等環(huán)節(jié)，故盡快地從所開發(fā)的特色小鎮(zhèn)項目中獲取經(jīng)濟收益，不但對項目的后續(xù)投入有著重要的保證，而且對其他項目的推進也有著一定的保證作用。因此，經(jīng)濟效益作為直接影響特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的影響因素，其決定了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)速度和實施效果。其一、小鎮(zhèn)在開發(fā)過程中需要持續(xù)投入大量的資金，隨著小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的逐步成型，產(chǎn)業(yè)開始逐步出現(xiàn)投資回報，其回收的速度越快、回收的數(shù)量越大則越能緩解當?shù)卣呢斦毫ΑＦ涠⒃谛℃?zhèn)建成后所主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)將逐漸步入規(guī)模，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中所產(chǎn)生的財政稅收也成為了特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟收益的重要組成部分，而產(chǎn)業(yè)稅收的多寡也能十分客觀地反應(yīng)出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勢態(tài)。其三、小鎮(zhèn)在發(fā)展到一定階段后產(chǎn)業(yè)積聚效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)，同時對小鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還能起到一定的帶動作用，如勞動力需求、土地空間需求、物流配套需求等都需要周邊區(qū)域進行供給和支撐。

2 評價體系的構(gòu)建

2.1 評價體系的建構(gòu)

上文中已經(jīng)對特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)成效的影響因素進行較為全面的分析，但由于每一項影響因素的相對重要性具有一定差異性，因此需要從上述影響因素中分析和篩選出合適的評價指標項從而構(gòu)建出一套較為合理的評價體系，具體評價體系詳見下表1。

2.2 指標權(quán)重的確定

依照AHP評價分析法的基本原理構(gòu)造出評價體系的比較矩陣，然后邀請來自城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、城市建設(shè)等多方面的專家對評價體系的各指標項進行打分，從而形成了準則層與基準層評價指標項的相對權(quán)重，隨后根據(jù)相對權(quán)重計算出各指標項的綜合權(quán)重，詳見下表2。

表1 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)成效評價體系

3 案例分析——以石川河四季健康城項目為例

為了驗證上文中所構(gòu)建的評價體系是否科學(xué)合理且具有一定的可操作性，進而以石川河四季健康城項目為例進行驗證。

3.1 項目概況

石川河四季健康城位于渭南市富平縣石川河沿河兩岸。北環(huán)路南側(cè)，京昆高速以東，規(guī)劃總面積約820公頃，其中河道、濱河公園以及觀光產(chǎn)業(yè)用地（農(nóng)業(yè)、林業(yè)等）面積約470公頃，占規(guī)劃總用地的57%，居住用地約90公頃，占規(guī)劃總用地的11%，商業(yè)用地約20公頃，占規(guī)劃總用地的2%，公建配套用地165公頃，占規(guī)劃總用地的20%，養(yǎng)老設(shè)施用地90公頃，占規(guī)劃總用地的10%.

3.2 成效評價與分析結(jié)果

為了對石川河四季健康城項目的績效進行評價并從中分析出其中存在的問題，項目組邀請了部分專家依照上文中已經(jīng)建立的評價體系對項目推進情況進行了評價（5分制），具體得分詳見下表3。

石川河四季健康城項目的最終得分為3.985分，而近期對小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)行為進行的居民滿意度調(diào)查結(jié)果顯示居民的平均滿意度在4.125。故可初步判斷該評價體系合理可靠。

圖1 項目規(guī)劃總平面圖

4 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)改進策略

通過控制、修復(fù)河流污染，重構(gòu)兩岸土地土體，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，擴大濱水空間等，新增生態(tài)水面80公頃，生態(tài)綠地70公頃，城市建設(shè)用地150公頃，目前雖然得到市民的廣泛認可，也已成為富平地區(qū)集休閑、娛樂、康體和養(yǎng)生于一體的城市門戶，但還可以從以下幾個方面進行改進。

4.1 社會效益改進策略

在社會效益評價方面項目存在的問題主要是所在地的拆遷安置居民就業(yè)率低和文化傳承兩方面。

為提高居民就業(yè)率可對安置人員進行再就業(yè)的相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，使其中原本的農(nóng)戶或手工業(yè)者轉(zhuǎn)化為具有一定職業(yè)素養(yǎng)和技能的產(chǎn)業(yè)工人，以此來適應(yīng)區(qū)塊產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的調(diào)整。其次，針對部分年齡較長的農(nóng)戶可采取就近就業(yè)的模式，即將其吸收到特色小鎮(zhèn)日常維護運行工作中，例如從事小鎮(zhèn)保潔、安保巡查等對職業(yè)技能要求較低的崗位。

在當?shù)匚幕瘋鞒袉栴}上，同時應(yīng)結(jié)合新時期的發(fā)展需求，充分挖掘富平荊山塬軒轅黃帝鑄鼎文化、皮影、柿子等地方特色文化，塑造新的城市特色空間，最終形成以綠化景觀為主，休閑和民俗文化展示為輔的復(fù)合特色空間。

4.2 環(huán)境效益改進策略

在評價結(jié)果中本項目在環(huán)境效益上的得分較高，這得益于項目在規(guī)劃建設(shè)中充分考慮到小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展性，但在區(qū)域雨洪管理上還略顯不足。

表2 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)成效評價體系

表3 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)成效評價體系

圖2 項目實施效果對比圖

雖然本項目在規(guī)劃用地中設(shè)置了10.6%的水域面積，但由于小鎮(zhèn)所在地原有的農(nóng)田等透水能力較強的區(qū)域被調(diào)整為建設(shè)用地，致使區(qū)塊整體的雨洪管理能力大幅削弱，故在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中應(yīng)當結(jié)合海綿城市技術(shù)，將占到建設(shè)用地面積總量的30%以上的綠地空間改造成接近于原有農(nóng)田的透水率以緩解日益增加的雨洪管理壓力。

4.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益改進策略

小鎮(zhèn)經(jīng)濟效益雖然在特色小鎮(zhèn)建設(shè)評價體系中所占比率不高，但其實施上也成為了困擾小鎮(zhèn)建設(shè)推進的首要因素，鑒于小鎮(zhèn)開發(fā)投資金額較大，政府應(yīng)通過建立充滿活力的的體制機制，創(chuàng)新思路，采用多種方式與實力雄厚的產(chǎn)業(yè)集團共同進行開發(fā)建設(shè)，分享小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)收益，同時分擔投資風(fēng)險。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。四季健康城目前以居住空間、公共配套、環(huán)境改造為主，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈沒有形成，建設(shè)過程中出現(xiàn)的就業(yè)崗位增加也是短暫的，項目完成后即會消失。因此，下一步應(yīng)緊緊圍繞“康養(yǎng)旅游”這一核心，加強產(chǎn)業(yè)扶持力度、加大運營、維護和管理投入，切實提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位，讓小鎮(zhèn)有序健康發(fā)展。

5 結(jié)語

通過對石川河四季健康城項目進行的評價，其所得出的評價結(jié)果基本符合項目實際結(jié)果，因此可初步判斷該評價體系具有一定可操作性，對于各地在發(fā)展特色小鎮(zhèn)之路有著較好的借鑒和參考作用，尤其是將各項評價指標進行了適當?shù)牧炕瑥亩沟谜麄€評價體系的結(jié)構(gòu)更加透明，部分評價指標項還可結(jié)合各地的實際情況進行調(diào)整，更加提高了其適應(yīng)性。