土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系研究

劉曉寶

摘要：從城市建設(shè)的總體角度來講，城市總體規(guī)劃以及土地利用的總體規(guī)劃具有內(nèi)在的聯(lián)系，上述兩種規(guī)劃應(yīng)當(dāng)達(dá)到全面融合的效果，共同服務(wù)于現(xiàn)階段的城市整體建設(shè)。在城市總體規(guī)劃的基本構(gòu)成要素中，土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)屬于城市總體規(guī)劃的核心部分，宗旨在于優(yōu)化分配城市的寶貴土地資源，實(shí)現(xiàn)最大化的城市土地分配與利用效果。目前在建設(shè)“兩規(guī)合一”體系的總體思路下，關(guān)鍵在于全面結(jié)合城市總體規(guī)劃以及城市土地的總體利用規(guī)劃，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有序利用城市土地資源的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃;城市總體規(guī)劃;“兩規(guī)合一”體系

在“兩規(guī)合一”體系的全面構(gòu)建過程中，基本前提在于明確城市總體規(guī)劃與城市土地利用總體規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性，結(jié)合城市現(xiàn)有土地資源的真實(shí)狀況來推行城市建設(shè)的總體規(guī)劃。這是由于，城市總體規(guī)劃的順利落實(shí)不能夠缺少城市土地作為關(guān)鍵的資源支撐，優(yōu)化利用城市寶貴的土地資源可以達(dá)到節(jié)約城市資源以及助推城市規(guī)劃建設(shè)的效果。并且，建設(shè)城市總體規(guī)劃的整個(gè)實(shí)施過程需要建立在科學(xué)分配與科學(xué)利用城市土地的前提下，遵循因地制宜的體系建設(shè)思路來確保良好的城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)效性。

一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”的基本思路

首先是嚴(yán)格執(zhí)行分類管制城市建設(shè)用地的舉措。在現(xiàn)行的城市建設(shè)總體規(guī)劃架構(gòu)下，城市管理部門針對各類不同的城市建設(shè)用地都要推行差異化的城市用地管理，運(yùn)用分類管制的方式來控制對于城市土地的利用環(huán)節(jié)，充分保證城市中的珍貴土地資源得到最大化的利用[1]。因此，相關(guān)部門必須遵循分類管制的思路來控制土地資源的各個(gè)利用環(huán)節(jié)。

其次是禁止占用基本農(nóng)田。基本農(nóng)田管制的舉措必須被納入城市土地監(jiān)管的全過程中，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田資源。這是由于，基本農(nóng)田資源構(gòu)成了城市居民賴以維持自身生存的最關(guān)鍵資源支撐。基本農(nóng)田一旦受到占用，那么將會(huì)造成城市居民無法得到最基本的日常生存保障，而且還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)田生態(tài)體系遭受十分明顯的外界作用力破壞。按照現(xiàn)行的土地利用總體實(shí)施規(guī)劃，相關(guān)部門必須施行嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田資源的舉措。

第三是保護(hù)與尊重城市生態(tài)系統(tǒng)。城市生態(tài)系統(tǒng)本身具有整體性，其中包含很多重要的生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成要素。然而在推進(jìn)城市建設(shè)的舉措中，原有的土地生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)遭受毀壞，并且導(dǎo)致城市相關(guān)部門投入較高成本用于重新修復(fù)城市土地生態(tài)系統(tǒng)以及其他生態(tài)系統(tǒng)[2]。因此在利用土地資源時(shí)，務(wù)必尊重土地生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，維持良好的土地生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)，禁止過度干預(yù)或者破壞土地生態(tài)系統(tǒng)。

二、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”的體系建設(shè)要點(diǎn)

城市總體建設(shè)規(guī)劃以及土地利用的總體規(guī)劃之間具有明顯的差異性，但是兩種規(guī)劃都具有促進(jìn)城市整體建設(shè)水準(zhǔn)以及城市資源科學(xué)利用水準(zhǔn)提升的目標(biāo)。因此，很多地區(qū)目前正在嘗試城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃的全面融合，通過實(shí)施“兩規(guī)合一”的建設(shè)舉措來實(shí)現(xiàn)最大化的城市土地規(guī)劃利用效果，合理分配城市土地資源。具體在“兩規(guī)合一”的體系建設(shè)實(shí)施過程中，作為相關(guān)的城市規(guī)劃部門需要重視如下的體系建設(shè)要點(diǎn)：

（一）完善“兩規(guī)合一”的制度約束體系

制度約束體系構(gòu)成了目前建設(shè)“兩規(guī)合一”運(yùn)行機(jī)制的重要保障，因而體現(xiàn)了制度約束體系的重要實(shí)踐價(jià)值。從完善該領(lǐng)域制度約束的角度來講，現(xiàn)階段的兩規(guī)合一制度運(yùn)行基本要點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包含挖掘用地存量、控制建設(shè)用地的增量、拓展未被利用的城市土地部分，以及優(yōu)化各個(gè)落地項(xiàng)目的安排。土地管理部門通過實(shí)施上述的土地利用約束與監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)能夠充分保障土地資源得到全方位的資源優(yōu)化利用以及優(yōu)化配置[3]。

除此以外，土地管理部門及其相關(guān)負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)借助于完整的土地信息資料庫來保存土地資源信息，全面挖掘土地資源相關(guān)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)與資料。技術(shù)人員通過實(shí)施數(shù)據(jù)挖掘的手段，應(yīng)當(dāng)能夠杜絕土地利用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中的誤區(qū)，全面實(shí)現(xiàn)了控制與監(jiān)測土地資源優(yōu)化利用的目標(biāo)。對于土地利用信息通過實(shí)施統(tǒng)一的整理與收集，充分確保了資源數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)完整的土地利用資料數(shù)據(jù)。

（二）運(yùn)用相關(guān)政策與法規(guī)來支撐“兩規(guī)合一”的體系建設(shè)

政策支撐與法規(guī)保障的舉措具有支持兩規(guī)合一體系建設(shè)的重要效果，反之如果缺少兩規(guī)合一實(shí)施環(huán)節(jié)中的各項(xiàng)政策與法規(guī)作為保障，那么將會(huì)造成兩規(guī)合一的運(yùn)行體系缺乏執(zhí)行力度，甚至造成兩規(guī)合一的執(zhí)行效果受到顯著的影響。從現(xiàn)行土地管理政策的角度來講，該領(lǐng)域的現(xiàn)行政策基本上著眼于劃定土地控制線，其中主要涉及生態(tài)用地、產(chǎn)業(yè)區(qū)域用地、建設(shè)用地與基本農(nóng)田的土地利用控制線。在嚴(yán)格實(shí)施分類控制的模式下，土地利用的全過程將會(huì)被置于嚴(yán)格控制的視角下。

此外，相關(guān)部門還必須通過實(shí)施土地管理法規(guī)以及生態(tài)保護(hù)法規(guī)的舉措來保護(hù)土地資源，嚴(yán)格懲罰違規(guī)破壞土地生態(tài)系統(tǒng)以及過度開發(fā)土地資源的行為[4]。從執(zhí)行土地利用監(jiān)管法規(guī)的現(xiàn)狀來看，相關(guān)監(jiān)管部門目前側(cè)重于劃分適宜開發(fā)、限制開發(fā)以及禁止開發(fā)的土地利用區(qū)域，限定相關(guān)行為人的開發(fā)土地與利用土地行為。并且，相關(guān)部門著眼于重復(fù)土地規(guī)劃建設(shè)行為的嚴(yán)格禁止，對于違規(guī)建設(shè)的行為進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

（三）培育“兩規(guī)合一”體系建設(shè)的專門人才

現(xiàn)階段的兩規(guī)合一制度運(yùn)行體系如果要得以全面的建成，那么必須要依靠體系建設(shè)過程中的專門業(yè)務(wù)人才，因而體現(xiàn)了培訓(xùn)專門業(yè)務(wù)人才的必要性。在目前的現(xiàn)狀下，相關(guān)部門就是要充分認(rèn)識(shí)到培訓(xùn)專門業(yè)務(wù)人才的價(jià)值與作用，進(jìn)而運(yùn)用科學(xué)手段來支撐該領(lǐng)域的專門人才培訓(xùn)，充分保證兩規(guī)合一建設(shè)領(lǐng)域的具體負(fù)責(zé)人員都能做到全面熟悉網(wǎng)絡(luò)科技手段，運(yùn)用信息化的途徑與方式來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化利用城市現(xiàn)有土地資源的目標(biāo)。

例如近些年以來，土地資源管理部門以及城市規(guī)劃部門對于上述的人才培訓(xùn)規(guī)劃正在全面予以推進(jìn)，通過實(shí)施專門培訓(xùn)的舉措來培養(yǎng)新型技術(shù)人才，并且引進(jìn)人才業(yè)務(wù)培訓(xùn)中的信息技術(shù)手段。在專門業(yè)務(wù)軟件的支撐下，相關(guān)技術(shù)人員可以全面掌控城市區(qū)域現(xiàn)有的土地資源，運(yùn)用整體性的視角來優(yōu)化分配現(xiàn)有的土地資源，合理節(jié)約寶貴的土地資源。此外，技術(shù)人員對于土地管理專業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)做到充分進(jìn)行利用，通過建成土地資源數(shù)據(jù)庫的方式來實(shí)現(xiàn)科學(xué)分配城市土地的目標(biāo)，增強(qiáng)利用城市土地的規(guī)劃性與實(shí)效性。

結(jié)束語：

經(jīng)過分析可以判斷出，城市總體規(guī)劃的順利實(shí)施必須充分依賴土地利用方面的總體規(guī)劃來提供支撐。同時(shí)，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)被納入城市總體規(guī)劃的范疇，嚴(yán)格監(jiān)管城市土地的優(yōu)化分配過程。各地在推行城市總體建設(shè)的實(shí)施規(guī)劃時(shí)，前提在于充分明確土地利用總體規(guī)劃的本質(zhì)及內(nèi)容要點(diǎn)，確保將“兩規(guī)合一”的體系建設(shè)思路貫穿于城市總體規(guī)劃與城市土地資源優(yōu)化利用的全過程中。

參考文獻(xiàn)：

[1]?? 王新玲，曹學(xué)亮.土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系研究[J].河北農(nóng)機(jī)，2019（01）：38-39.

[2]?? 熊健，范宇，宋煜.關(guān)于上海構(gòu)建“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系的思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2017（S1）：42-51.

[3]?? 史家明，范宇，胡國俊.基于“兩規(guī)融合”的上海市國土空間“四線”管控體系研究[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2017（S1）：31-41.

[4]?? 倪俊玲.土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系研究[J].資源信息與工程，2017，32（01）：114-115.