以職業培訓提升無錫新生代農民就業能力

【摘要】職業培訓被認為是為新生代農民提供就業能力的基礎途徑，是關乎中國社會經濟高質量發展的必要的基礎。政府在職業培訓中必須扮演重要角色，以在勞動力資源配置中更好地發揮政府作用。無錫市政府在這方面進行了成功的實踐：對接市場，及時發現培訓需要;專項培訓，高度重視;完善培訓供給制度;培訓目標明確化，責任化;采取多元化新型培訓方式;突出招標式結果為標準的服務購買，突出培訓的就業實效性;以評促進，加強培訓基地建設等。無錫市政府在新生代農民工提高培訓資源利用效率，從而提升其就業能力方面，為地方實踐提供了經驗。

【關鍵詞】職業培訓;政府角色;新生代農民;就業能力

【中圖分類號】F323.6

【文獻標識碼】A

1 問題的提出

20世紀80年代后出生的“新生代農民工”日益成為農民工研究領域的焦點群體。他們在勞動力中的占比越來越大，已經超過了60%，新生代農民工已逐漸成為農民工的主體。這一群體因職業培訓匱乏導致就業能力不足成為當前不可忽視的群體困境，也越來越成為中國社會經濟發展的瓶頸。通過職業培訓提升新生代農民工的就業能力，解決新生代農民工的群體困境、為中國社會經濟的可持續發展進行必要的人力資本投資，成為新時代農民工研究、農民工政策的核心關注點之一。

在經濟進入新常態的新時代，新生代農民工的就業技能和素質高低，關系到“新人口紅利”的最終形成，直接關系現代經濟轉型、產業結構升級，直接關系到我國制造業2025計劃是否可以順利實現。從社會角度而言，這一群體具有強烈的融入城市需求，而且很難再回到鄉村，是中國城市化的主力軍。然而，職業能力欠缺普遍存在，實踐技能和經驗不足又是目前現實中普遍存在的，導致他們在勞動力市場中人力資本不足，而市場對技能型人才緊缺、高級技術工人供不應求，結構性勞動力需求荒和就業難同時存在，高品質服務業、制造產業呈“負重爬坡”之勢。因此，通過職業培訓教育，對新生代農民工進行人口紅利的“二次開發”，提升人力資本，有助于提高其就業能力從而更好地融人城市。

作為中國經濟發展的最前沿，無錫市正在發生特有的人口轉型、經濟轉型和社會轉型的多元混合轉型，這就導致“民工荒”和“就業難”所反映的技能型農民工結構性短缺在無錫市大范圍內存在，促使社會反思，通過加強新生代農民工職業培訓提高其就業能力已經成為當前社會經濟發展一項既重要又緊迫的新任務（李貴成，2014）。新生代農民工也必須通過職業培訓來適應產業結構調整的需要，應對產業結構調整帶來的勞動力市場的沖擊。同時，職業培訓被認為是促進社會融合的有效途徑，它可以提供個體工作的機會和能力。

從已有研究來看，新生代農民工職業培訓已經步人了快速發展期，研究的深度和廣度都在逐漸擴大。但是研究整體上還處于探索性階段，并以描述性分析和理論分析為主，研究的實證性有所欠缺;作為強調針對新生代農民工這一特定社會群體的職業培訓，它的性質需要被進一步明確，從而進一步明確利益相關方的權利和責任界定。

新時代勞動力的結構性特征導致新生代農民工將成為未來城市爭奪的發展資源——人才的一部分。無錫市快速經濟發展和計劃生育工作的優秀表現，使得無錫市對新生代農民工的依賴性更高，結構性勞動力需求荒和就業難也在無錫市內普遍同時發生。本研究回應這些主客觀需要，將為考察無錫市新生代農民工就業能力的提升提供一個科學可操作的職業培訓路徑，模式歸納。

2 政府在新生代農民工職業培訓中的角色

在特定群體特征和新的社會經濟條件下，職業培訓是提高新生代農民工就業能力的核心路徑和迫切需要（ Schultz，1961）。與新生代農民工迫切需要形成鮮明對比的是新生代農民工難以承擔職業培訓成本的現實。

農民工的職業技能培訓是基礎教育的延續部分，其消費具有非排他性，收益也具有非排他性，是介于純公共物品和私人物品之間的準公共產品。根據公共物品理論，在市場經濟體制下，市場和競爭性企業可以有效地提供私人物品，而對效益外部化而成本內部化的公共物品卻不愿提供。因此，政府在這方面應該更好發揮作用，以社會公共經濟活動整體利益出發，兼顧公平和效率的基礎上，作為公共政策的制定者和公共服務的提供者提供公共物品。很顯然，新生代農民工的職業培訓也應該是政府提供的一項基本公共服務，新生代農民工的職業培訓屬于準公共產品，存在著嚴重的市場失靈，政府作為責任主體的職能應該明確。中央政府的政策已經顯示了這種角色定位。中央政府十分重視并將新生代農民工的職業培訓作為提高其就業能力的主要著力點。2003年就出臺了《2003-2010年全國農民工培訓規劃》，并陸續出臺《就業促進法》、“春潮行動”等系列政策。但是新生代農民工流動性和公共服務的屬地化使地方政府在對農民工職業培訓的過程中就存在極大的選擇性，一般選擇本地農民工。

我國是社會主義市場經濟，勞動力資源配置中市場是起決定作用的，但是同時應該更好的發揮政府的作用。面對市場的失靈風險，政府的宏觀導向與協調，是培養大量有一技之長的新生代農民工的重要保障。對于農民工職業培訓的市場，政府既要提供制度激勵，又要進行制度約束。我國應形成政府與市場相結合的模式，政府制定政策，統籌規劃，協調辦學資源，形成以市場為導向、充滿活力的職業培訓機制（潘寄青，沈洊，2012）。

在新生代農民工提高就業能力、實現人力資本與經濟發展現實要求相匹配為主要目標的職業培訓中，政府應該發揮以下幾個方面的角色：培訓制度體系的供給者;培訓資源的基礎性提供者和支持者;培訓資源的協調者;培訓效果的監督者;培訓社會效益的引導者和宣傳者。

而在現實的實踐中，政府在包括新生代農民工的培訓普遍存在一系列的問題：缺乏頂層制度設計，培訓制度體系的供給匱乏;經費投入不足，培訓對象內部性，影響培訓的實際效果;組織協調能力欠缺培訓資源整合不力;監控不強，導致人才評價機制和培訓質量考核體系不健全;認識和輿論宣傳不夠到位，重視培訓的氛圍不濃。這些普遍問題的存在，嚴重制約了新生代農民工利用職業培訓提升就業能力的效果。

3 無錫市以職業培訓提升新生代農民就業能力的實踐

為了應對勞動力結構性問題，無錫市是中國最早考慮通過職業培訓來實現新生代農民工勞動力就業能力的實踐者。它通過實施培訓角色行為，實現新生代農民工供給與市場快速匹配，從而成為實現經濟社會高質量發展的地區，無錫市的實踐在這一領域也領全國之先：十二五期間，為新成長勞動力免費提供基本職業技能培訓和技能鑒定被定為基本公共服務的重點;實施新生代農民工職業技能提升計劃，增強就業能力，又被明確為無錫市十三五的行動綱領。從無錫市政府的歷史實踐來看，它主要實現了如下一系列努力。

3.1 對接市場，及時發現培訓需要

新生代農民工有較強培訓意愿，但培訓滿意度普遍不高，培訓服務的短板因素主要在于培訓課程設置和培訓教師水平等導致培訓質量不高和培訓遷移效果有限（周小剛，2014）。有針對性地進行差別化的新生代農民工培訓，提升新生代農民工的綜合素養，是解決目前我國“民工荒”和“就業難”并存問題的必經之路。無錫市的勞動力結合本地產業經濟發展和企業用工實際需求情況，分類開展農村轉移勞動者的就業技能培訓、新成長勞動力勞動預備制培訓、崗位技能提升培訓、高技能人才培訓和創業培訓。

建立技能培訓與就業崗位對接機制，定期開展農村勞動力資源調查，掌握農村轉移勞動者的就業意愿和技能水平，突出技能實訓和職業素質培養，把提高培訓人員的就業創業能力作為檢驗培訓質量和效果的標準，切實改變當前粗放式的培訓和為了培訓而培訓的現狀。市政府辦公室在2015年成立無錫市農民工工作領導小組，協調新生代農民工相關工作，并通過《無錫市人力資源市場供求狀況分析》季度分析，及時明確市場需要和新生代農民工的培訓需要，為培訓指明市場需要。

3.2 專項培訓，高度重視

從最早的春風行動直至2018年，無錫市一直將培訓作為完善農民工就業服務的重要舉措。

由市職業培訓指導中心牽頭，組織各市（縣）、區各類培訓機構對初次進城務工的農村勞動者免費開展進城務工基本常識等引導性培訓;開展培訓活動，組織開展“技能福袋大放送”活動，積極引導勞動者參加各類技能培訓，提升勞動者技能素質;開展創業活動，結合“梁溪創業大講堂”做好創業培訓和創業服務，落實各項扶持政策，提供政策咨詢、項目推介、開業指導等服務，幫助各類勞動者創業;同時開展市場監管，加大勞動保障監察執法力度，維護外來務工人員的合法權益，將更多的農村新成長勞動力、在崗農民工和返鄉農民工組織到特別職業培訓計劃中來。

3.3 完善培訓供給制度

建立職業技能培訓與市場需求對接調查制度，委托第三方專業機構開展需求對接調查制度，編制《無錫市職業技能培訓指導目錄》，制定補貼辦法、評估辦法等。在此基礎上，不斷完善培訓供給制度，加強培訓過程監管，嚴格執行開班申請、過程檢查、培訓質量考核評價等制度，確保培訓質量提高和培訓補貼政策落實。各市（縣）、區要結合任務制定落實進度，明確專人負責具體工作。如2004年制定《關于完善職業介紹和職業培訓補貼辦法的補充意見》，依據新的情況，又制定了《無錫市區2007年度跨省份外來農村勞動者職業培訓補貼資金補助暫行辦法》。

3.4 培訓目標明確化，責任化

無錫市有關農民工培訓計劃的制定中，清晰地界定每次培訓的目標計劃任務，并明確主體責任，以推動培訓的有效開展。如根據《關于推進我市農村新五件實事中農民培訓工程的通知》。（錫勞社培[2007]37號）確定的各項工作目標，按照“標準高于全省、進度快于全省.力爭五年任務三年完成，確保不折不扣地落實省委、省政府的重大部署，讓廣大農民早日得到實惠”的要求，大力推進統籌城鄉協調發展，加快農村勞動力轉移，鼓勵農民自主創業，綜合運用政府扶持政策和激勵手段，調動農民、用人單位、教育培訓機構、行業的積極性，多渠道、多層次、多形式地開展農民培訓工作，全面提高農民綜合素質。

省人力資源和社會保障廳關于印發《<農民工職業技能提升計劃一“春潮行動”2014年培訓任務分解建議>的通知》（蘇人社函（2014] 312號）精神，2014年無錫市“春潮行動”農民工培訓目標任務為4.2萬人，其中：就業技能培訓0.6萬人，崗位技能提升培訓3萬人，創業培訓0.6萬人，并將這些具體的培訓任務分解到縣區單位中。開展農村勞動力培訓及資金使用情況專項檢查等，促進了培訓任務和目標的落實。

3.5 采取多元化新型培訓方式，集中與分散結合，提高培訓資源利用效率

無錫市政府充分消化地域內培訓機構和企業等多元培訓主體的培訓能力，鼓勵建立省級培訓機構。使用這些多元主體，采用靈活多樣的培訓形式，創新辦學模式、教學模式和管理模式，開展職場學習、情景化教學、基于工作過程的教學設計和方法，提供真實工作場景的途徑和方法，如互聯網免費培訓和專項技巧培訓等。同時，促進企業加入進來，以補貼的形式改進培訓方式，在常規培訓形式的基礎上，重心下移，把教學場地設在生產崗位上，設立現場“小課堂”，將崗位技能培訓延伸到生產過程之中，促進產學結合，提高培訓資源利用效率。

3.6 突出結果購買式補貼，通過購買服務突出培訓的就業實效性

外來勞動者在崗技能培訓補貼，通過招標方式，將自己的培訓計劃、培訓對象和培訓效果、培訓機構要求明確化，確保培訓的成本和實效。如無錫市外來農村勞動者培訓，政府購買培訓成果招標公告（錫人社培[ 2010） 16號）所顯示的，由無錫市人力資源和社會保障局發布招標項目，給出“無錫市外來農村勞動者經費補貼培訓1200人”招標項目，確定法定勞動年齡內在無錫市已就業或準備就業的本市非無錫籍農村勞動者為培訓對象，明確經費來源為政府出資，并明確培訓經費范圍，支付方法：此培訓項目由給予經費補貼。根據培訓工種專業、培訓時間和培訓等級的不同（初級按每人每課時3元、中級按每人每課時4元標準）確定培訓經費，經費控制在每人600-1500元范圍內。按規定，學員在培訓后經考核合格取得相應等級職業資格證書后，6個月內沒有實現就業的按職業培訓補貼標準的60%給予補貼;對6個月內實現就業的，按職業培訓補貼標準的100%給予補貼。

3.7 以評促進，加強培訓基地建設

無錫市通過年度評估的方式，促進勞動就業的單位的培訓質量提升。各市（縣）、區要認真落實面向農村轉移勞動者的各項培訓補貼政策，加強職業培訓補貼實名制管理，強化資金使用績效評價，提高資金使用效率。關于對市級創業培訓基地及市區就業培訓定點單位進行年度評估的通知（錫人社發[2011] 75號）十三五規劃中，2018年全市人力資源和社會保障事業發展計劃中.依然強調加強市和市（縣區）兩級就業實訓基地、就業見習基地、技能培訓基地建設，全面提升培訓能力。這為培訓新生農民工提供了物質基礎。

4 結論

諾貝爾經濟學獎獲得者舒爾茨指出，窮人福利改善的決定性要素不是空間、能源和耕地，而是人口質量的改善和知識的增進（ Schultz，1961）。人力資本投資是效益最大和回報率最高的投資，成為一種共識。開展新生代農民工培訓是農村人力資源積累最有效的途徑。近幾年農民工培訓的實踐也表明，大力發展職業培訓，是扶貧和農民增收的最佳手段。

無錫實踐，較好的說明了地方政府在新生代農民工勞動力資源配置中如何更好地發揮政府職能，實現勞動力與市場的良性匹配，真正以人民為中心不斷追求公共服務公平性的同時，以高效性職業培訓提升無錫新生代農民就業能力：對接市場，及時發現培訓需要;專項培訓，高度重視;完善培訓供給制度;培訓目標明確化，責任化;采取多元化新型培訓方式;突出招標式結果為標準的服務購買，突出培訓的就業實效性;以評促進，加強培訓基地建設等。無錫市政府在新生代農民工提高培訓資源利用效率，從而提升其就業能力方面，為地方實踐提供了經驗，促進了無錫市社會經濟的高質量發展和轉型發展。這些路徑可以為后來者提供參考。

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[作者簡介]安娜青（1984-），女，河北保定人，講師，碩士，研究方向：農村社會學。