農業用地轉變建設用地的矛盾及對策

高桐 張世龍

【摘要】中國農業用地轉變建設用地存在著征地補償不完善、建設用地制度不公平、農民權益得不到保障、土地資源利用率低下等問題。對此，需進一步營造公平高效的制度環境，維護公開、公平、公正的土地市場秩序，合理利用土地資源，推動農村土地建設。

【關鍵詞】農業用地;建設用地;矛盾;對策

【中圖分類號】F301.2

【文獻標識碼】A

1 我國農業用地與建設用地的現狀

國家根據不同的土地利用制度和管理體制，把土地劃分為農業用地、建設用地和未利用地。無論以何種方式進行劃分，公共土地都是從屬于農民集體的，并且每一寸的土地都經過了嚴格的把控和規劃。

農業用地又稱農用地。指直接或間接用于農業生產的土地，包括耕地、土地、森林、牧場、農田、水利設施和其他生產性的農業建筑。建設用地包括城鄉住房用地和公共設施用地、礦山用地、交通用地、水利用地、旅游用地和軍事用地。從農業用地轉為建設用地的不同角度來看，有兩種情況：一從公共設施建設方面，把農用地轉為公用性質的建設用地;第二從經濟發展方面，把農用地轉為私用性質的建設用地。我國農業用地與建設用地在經濟發展的不同程度上都發揮著不同的功能，在生產基本原始材料的農業用地中，其中主要是用來保護人民的物質基礎，而人民的物質基礎大多集中在“溫飽”。建設用地主要是滿足人民的日常生活和生產的需要，重點是住房和交通。因為大部分的問題是出現在土地分配過程中土地利用差異化的現象上，所以本文主要研究的是農業用地轉化建設用地出現的矛盾和非標準建設用地的不規則利用的問題，并討論和解決這些矛盾和問題。

2 農業用地轉為建設用地存在的矛盾

2.1 國家征地補償不清晰，土地市場秩序混亂

在《土地管理法》中規定的土地征用問題上出現了一些不正當現象。原本補償土地應該是根據它的價值評判，補償不高于幾萬元的價格，但是在現實中常常有高達上百萬的建設用地補償，而這種事件在近幾年高頻發生，已經成為建設用地低價出售高價售出這種不法手段的慣用手法，甚至變成了國家征地的“潛規則”，這嚴重損害了農民的利益。利用不正當手段取得土地后，經政府的重新判定，多年后可再次進行出讓使用權，獲得循環性收益。目前，我國某些企業行政管理機構，出現了一些農業用地被無償征用，這些土地大多數是未被開發或者農民多年自用的土地，利用不清晰的法律法規把農民的土地無償用于公益事業、園林綠化、公路建設等，更有甚者將其村集體土地無償用于招商引資，謀得個人的利益。由于法律法規不清晰的制定，導致土地秩序混亂，農民的利益被破壞，嚴重影響了政府的公信力。

2.2 不公平的建設用地制度

在農業用地轉變建設用地的過程中，制度上存在著許多不公平的現象。在《土地管理法》第59條規定：在關于社區企業、公共設施、公用事業、村民住宅等的建設， “必須符合土地利用總體規劃和鄉鎮年度計劃，必須依法履行審批手續”。

依據以上法規，在沒有任何前提的情況下，使得農民在不等同的建設條件下卻只能遵循相同的建設用地制度。在經濟較發達地區，如珠三角地區和長三角地區，許多基本農田被轉變為建設用地。通過非法手段將農用地轉為建設用地的不平等現象，多數是由農村地區的過度城市化和城市快速發展引起的，因為建設用地的使用價格是要遠遠超過農用地，地方政府在利益驅動下，常常違背農民意愿，進行暴力拆遷，導致官民沖突時有發生。

2.3 農民的合法權益受到損害

農民是主體，農村集體經濟組織中集體和農民兩者的利益應該處于持平的狀態，而事實并非如此，由于城鎮化的發展，農民進城，土地出現大量閑置，農民將家里閑置土地轉換為建設用地時，政府不征地則無法進行市場交易，這些閑置土地將不能變為財富，導致農民的土地資源大量浪費，使農民得不到應得的財產收入補償。而農民的土地補償稅，主要包括彌補財政缺口、投入資金、工資發放和其他教育支出;由于補償稅主體的不同導致了區別對待，有些由鄉村干部支配，有的被公共服務設施征用，從中進行不正當獲利，有的則被用于發放獎金或津貼等福利物品或用于一些其他非生產性消費。

2.4 濫用土地資源，利用率低下

對于當前土地資源，主要出現兩大問題，一是濫用現象，現在有些政府為了發展本市的經濟，盲目激進的濫用土地，非法占用土地，不斷去開采國家保護的耕地，建設經濟收益項目，甚至破壞了生態平衡，去追求短暫的經濟效益。二是浪費現象，部分官員擁有建設用地的使用權卻不作為，將村里的建設用地歸為個人所有或者大量農用地不正當使用，造成常年的閑置，成為了大型垃圾存放處，嚴重脫離了當地農村經濟發展的需求，造成了土地資源浪費。有的地區甚至處于失控的狀態，地方政府壟斷地緣，哄抬市價嚴重影響收入分配，同時也抬高了建設用地的成本。而高價土地則完全由農民承擔，這樣一種不均衡的土地制度造成土地資源的低效率使用，大量的土地被圈占、閑置、浪費。

3 農業用地轉變建設用地的對策

3.1 實行國有化政策，營造公平高效的制度環境

隨著我國經濟社會的快速發展，城市國有企業建設用地的數量日益萎縮，與日益增長的工業化、城市化的需求形成一個鮮明的對比，就更需要農村建設用地對其發揮重要補充作用，建設用地亟待更高效率地被開發和加以利用。嚴格的控制政策，在轉換建設用地與農業用地兩者間就顯得尤為重要。集體主義經濟社會組織在將農業發展用地依法轉為建設用地時，制定嚴格征地政策，規定一定年限的建設用地使用權，制定征用價格補償標準，通過公開方式統一土地價格比例，并且將程序辦理記錄在案，嚴禁反復征用。

我國經濟法律規定禁止任何一個組織和個人進行購買或出售土地，建設用地的市場需求價格是土地使用權的特許價格，而不是通過土地所有權的特許價格。在小城鎮和農村的中小型企業實行土地國有化政策，規定建設性土地使用權的年限，有助于減少農用地轉為建設用地中的不平等現象，也能增加建設用地的開發利用，提高土地利用效率，減少土地資源的緊張，打破城鄉土地市場之間的鴻溝，創造統一、規范和有效的條件。

3.2 維護“三公”的土地市場秩序

城市進行土地規劃可以利用公共土地發展信息管理系統，通過分析、轉讓、開發和供應的方式進行農村規劃，確保我國城市建設項目規劃、小城鎮建設規劃和總體戰略規劃相銜接，維護公開、公平、公正的土地市場秩序。首先，土地有優劣之分，這便要依據土地規劃進行合理分配，以綜合評價的方式進行規劃。然后，需要政府進行宏觀調控，加強監督手段，從運行到建設的優惠政策和行政審批到監督的程序都要進一步加強;最后，在建設用地的使用權方面，通過嚴格執行國家土地利用規劃，保證城市用地平等擁有比較系統的國家土地使用制度，其中的流轉手續必須公開透明，進行“曝光式”所有權公開轉讓，及時的網絡同步相關的信息，從而達到“三公”的土地市場秩序。

3.3 實現合理分配，推動農村土地建設

當考慮農業用地轉變建設用地的土地收益分配的時候，首先就必須要維護農民的利益，確保農民的收入。其中必須充分考慮到國家集體和個人兩者利益的權衡，側重于改善地方的城市生活環境建設，加強農村城市化進程。但建設用地收入的分配也必須照顧到失地農民，失地農民可以通過月付等優惠方式保障個人利益。在政府參與土地分配問題上，可以改革農業用地使用稅的稅額標準，并增加土地增值稅的環節。由于農業用地或從事一些非農工作的土地地方稅配額是基于確定稅率、人均耕地和國家的經濟發展來計算的。很難客觀的反映不同地區之間的土地價格差異，這導致缺乏科學有效的稅收風險管理，增加了農田被非法轉變為建筑建設用地的風險。因此，建議改革耕地稅的使用標準，實現合理分配。

同時，土地使用權的金額可以根據中國中央政府進行固定資產收入的固定收入份額來計算，國家對于土地使用權，除集體經濟建設社會收益外，其余由地方財政撥款，但法定稅款除外，地方政府作為基礎部門，應當明確指出，土地制度建設的大部分利潤留在地方城市，與銀行并不是競爭關系，而是為了從農民切身利益出發，讓農民有投入也有回報，同時中小型農業經濟組織未獲得實質性的優惠，政府可以通過降低市場準入門檻、土地使用權優惠等福利政策進行扶持，這是對“三農”問題研究采取可行性辦法的剛性需要。

3.4 合理利用土地資源，提高土地利用效率

農業用地的土地資源濫用方面，針對土地資源配置不高，應在維持生態平衡的基礎上，進行科學規劃合理的開發，做到不浪費土地，不濫用耕地，對亂占用農用地進行法律的制裁，保證農用地的健康發展。對于閑置土地的不合理利用和利用率低的問題，應重新制定閑置土地利用方案，從長遠的角度去提高利用率，融人科技和互聯網等手段。此外，實現土地資源的合理利用，還需要高效的考核制度，不斷提高土地利用效率，讓閑置土地能夠高效發揮土地利用，這對社會經濟發展具有一定的調節作用。

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[作者簡介]高桐（1996-），女，滿族，河北承德人，碩士研究生，研究方向：農業管理。