貴州省易地扶貧搬遷基本公共服務標準體系探索與實踐

伍官靈 陳卓 馬靜 王曉 何世國 楊黎

1.貴州省標準化院 貴州貴陽 550000；2.貴州省市場監督管理局 貴州貴陽 550000

易地扶貧搬遷是指政府主導、群眾自愿參與，將居住在自然條件惡劣地區的農村貧困人口搬遷到生存與發展條件相對較好地方，是讓貧困群眾從根本上擺脫貧困、生態恢復、走向富裕的有效途徑。[1]但同時搬遷群眾的生產生活方式、思想觀念生活習慣等也面臨重大改變，存在較長的磨合期和社會適應過程，搬遷入住只達成第一階段目標，決定成敗的關鍵在于后續扶持。作者立足于易地扶貧搬遷安置點的后續扶持工作，從2019 年11 月開始，歷時五個月，實地調研了貴州省各地安置點，總結目前搬遷后續扶持的問題與困境，吸取各地在一線扶貧工作中總結出的好的經驗與建議，探索解決途徑并構建貴州省易地扶貧搬遷基本公共服務標準體系。

1 安置現狀與存在的問題

1.1 安置社區服務中心缺乏標準化管理

一個安置點至少會設置一個綜合性的社區服務中心，安置社區服務中心是安置社區的辦公陣地和服務場所，開設了就業、就醫、就學、社保、戶籍管理、法律咨詢等各類公共服務窗口，為安置社區搬遷群眾提供 “一站式” 服務。各地安置社區服務中心設置不盡相同，根據服務中心覆蓋服務對象的多少，辦事窗口從幾個到十幾個都有，但其核心宗旨都是為社區群眾 “應辦盡辦”，能夠辦理的事項盡快辦結，不能辦理的事項采取 “代辦” 形式，不能 “代辦” 的則詳細地告知當事人去何地辦理相應事宜。然而調研中發現，大部分的社區服務中心都沒有詳細的服務事項清單、服務流程，這不僅會加大工作人員的工作量，還增加了社區群眾辦事過程中的辦理時長和跑腿次數。在崗位人員輪換的情況下，繼任者無法快速全面地提供服務，服務質量就會大打折扣。

1.2 產業扶貧項目覆蓋率低

產業扶貧發展是破解 “穩得住、能致富” 難題的關鍵所在，但易地扶貧搬遷安置點普遍存在產業扶持項目覆蓋率低、搬遷戶收入來源渠道單一的問題。主要存在客觀和主觀兩方面的原因：客觀原因是貴州高原山地居多，素有 “八山一水一分田” 之說，是全國唯一沒有平原的省份，導致較多地區難以發展規模產業；主觀原因是搬遷群眾本身的文化程度不高、勞動技能不足，大多都是從事傳統農業生產的家庭，面對新的環境、新的挑戰，缺乏相對應的勞動技能和市場風險意識，導致他們難以勝任技術含量高的工作且自主創業能力不足，再者有些家庭缺少勞動力，留守家中的都是老人和小孩，無法通過打工來維持生計。盡管地方政府在后續產業發展方面實施了多樣化的措施供給，相關規劃、政策、資金支持也十分到位，但后續產業發展仍然是易地扶貧搬遷工作的難點。

1.3 貧困人口自身內生脫貧動力不足

易地扶貧搬遷后，各地政府雖然都開展了就業創業服務培訓，但因長時間居住在交通不便、信息閉塞的山區，精神文化建設不足等原因，部分搬遷群眾主動參與培訓的意識淡薄，就業創業的能力缺乏，生計問題仍未得到有效解決。再之部分搬遷群眾自身理解的偏差，養成了國家支持和資金扶持的依賴性，不愿意主動脫貧，存在 “等、靠、要” 思想。由于搬遷后的社區多半是安置在城鎮，許多年齡較大的搬遷對象很難在安置點實現穩定就業，上升的生活成本和不穩定的收入來源也給脫貧帶來了巨大困難。而面對不能有效解決自己生計問題的現實，部分搬遷群眾可能會產生不愿脫貧、不能脫貧和不信脫貧的心理，導致缺乏參與脫貧的主體意識，缺乏勤勞致富、苦干脫貧的信心和決心，缺乏自我發展的內生動力。

1.4 搬遷群眾無歸屬感融入程度低

易地扶貧搬遷群眾多半來自偏遠的農村，往往容易產生鄉土情結，生活環境和生產方式的突然改變，導致部分搬遷群眾產生抵觸情緒，產生消極的生活態度，不主動適應新的生活環境與方式。貴州省作為一個多民族聚居區，搬遷群眾之間存在較大文化差異，各民族間的語言、風俗差異使彼此交流存在一定困難。除此之外，易地扶貧搬遷打破了搬遷戶傳統思維中熟人社會的文化觀念，搬遷后城市原子化的鄰里關系和個性化的人際關系，可能會使部分搬遷戶有孤獨感，認為自己是外鄉人，進而產生焦慮情緒。

2 建議與對策

2.1 推進安置社區服務標準化管理

引入標準化管理的理念，推進安置社區公共服務標準化，提升安置社區管理水平。一方面可在搬遷安置社區統一設置 “貴州省易地扶貧搬遷工程” 的標識，另一方面從社區綜合服務、教育服務、醫療衛生、社會保險、社會救助及其他配套服務等方面著手，加強社區內部基礎設施建設，制訂工作人員服務規范等。如安置社區服務中心，可先從中心的服務設施建設標準著手，延伸到服務規范，服務規范可先從梳理安置社區服務中心服務事項、服務流程開始，規范中心服務流程，制訂投訴監督和服務持續改進制度，實現從事項辦理、滿意度反饋到持續改進的全閉環服務，且應將其公開化、透明化。

2.2 發展種養殖特色產業及社區工廠模式

種養殖特色產業是易地搬遷后續扶持的主要手段，尤其是在中心村、集鎮集中安置的搬遷點。貴州省十二大農村產業革命特色農產品已建成成熟完整的生產技術標準體系，可由各地政府發揮主動性，通過合作社、企業、基地等現代農業經營組織，以種植業為主，培育標準化種養殖特色產業。

社區工廠模式主要是各地主動承接東部產業轉移，將服裝加工、電子裝備裝配等相關產業引入安置點，搬遷群眾就近通過就業實現穩定脫貧。推動扶貧車間和基地的標準化建設，保障了搬遷群眾就業環境的同時使得這種脫貧模式可復制化。其優勢在于能夠將農村剩余勞動力利用起來，引導勞動力向二、三產業轉型，有助于推動城鎮化，同時實現穩定脫貧[2]。

2.3 培育脫貧信心與內生動力

習近平總書記在2017 年的深度貧困地區脫貧攻堅座談會上強調，要將 “扶貧同扶智、扶志結合起來”，培育內生動力，激發貧困群眾脫貧致富的積極性。建立培訓管理標準與就業保障標準，前者有針對性的為各類崗位培訓所需技能人才，后者能很好的保障搬遷群眾的就業權益，最大限度的為搬遷群眾自主就業創業提供服務，培育脫貧信心與內生動力，爭取早日脫貧致富。此外，還可采取樹立典型自主脫貧模范與開辦新時代農民講習所的方式以起到示范引領作用。同時，加大對搬遷對象的思想引領，并獎勵自主脫貧典型，鼓勵他們艱苦奮斗，依靠自己的努力實現脫貧致富[3]。

2.4 安置社區文化建設標準化

通過加強安置社區文化建設，推進社區文化服務標準化，豐富搬遷群眾精神文化生活，促進社會交往和社會互動，增強社區歸屬感和身份認同感，可幫助搬遷群眾快速融入新生活新社區，[4]可從感恩教育、文明社區創建、市民意識培育、公共文化建設等四個方面入手。第一，可制訂感恩教育規范，以各種形式的感恩教育使得搬遷群眾產生對現有生活來之不易的珍惜之情。第二，可制訂社區居民公約，建立社區內的“積分”制度，采用清單式的管理，按“日申報審核、月公示評比、季兌換獎勵、年總結表彰” 的管理方式，增強鄰里凝聚力，激發群眾原動力。最后，還應重視搬遷群眾市民意識培育和社區內公共文化建設，可通過社區垃圾分類等活動來培育搬遷群眾的新市民意識，將社區內文明行為的宣傳教育與運動場地、文體活動隊伍的建設標準化、規范化。

3 搭建易地扶貧搬遷基本公共服務標準體系

基本公共服務是保障搬遷群眾全面發展的基本社會條件，貴州省委、省政府提出要建好易地扶貧搬遷后續工作 “五個體系”，即基本公共服務、培訓和就業服務、文化服務、社區治理、基層黨建。在貴州省市場監督管理局的指導下，貴州省標準化院立足于 “五個體系” 建設，結合貴州省情及調研情況，搭建完成了貴州省易地扶貧搬遷基本公共服務標準體系，標準體系層次結構圖見圖1。本體系主體框架參考了服務業標準化體系，主要由易地扶貧搬遷通用基礎標準子體系、服務保障標準子體系、服務提供標準子體系三個子體系組成。

其中，易地扶貧搬遷通用基礎標準子體系考慮到本體系的實際需求，只保留了標準化導則、符號與標志標準兩個部分。服務保障標準子體系除了保留原來的服務業標準化體系中基礎的環境標準、綜合資源利用標準、安全與應急標準、信息標準外，還根據易地扶貧搬遷安置社區基本公共服務的具體情況，增加了5 個部分：其中精準扶貧標準、易地搬遷政策標準、基本權益保障標準包含了易地扶貧搬遷中基礎政策文件與基本權益標準，社區基礎設施建設標準部分是為社區服務基礎設施提供建設指導，產業培育保障標準則包含了扶貧車間和基地建設、農村產業革命特色農產品標準體系，主要是為安置社區發展種養殖特色產業及社區工廠模式提供保障。而服務提供標準子體系框架主要是依據《省委省政府關于加強和完善易地扶貧搬遷后續工作的意見》（黔黨發〔2019〕8 號）來搭建的，后期又結合了貴州省情及調研實際情況充實豐滿了子體系內容。“五個體系” 建設是搬遷后續基本公共服務工作的重點，而持續改進標準是不斷提高安置社區服務能力，保障搬遷群眾生活質量的關鍵，故服務提供標準子體系由基本公共服務標準、培訓和就業標準、文化服務標準、社區治理標準、基層黨建標準等 “五個體系” 服務標準以及持續改進標準構成。

本體系中三個子體系協調配套，177 個標準按標準間的內在聯系互相支撐，形成整體，共采用了國家、行業、地方標準114 項，待制訂標準有63 項，目前第一批易地扶貧搬遷基本公共服務體系的地方標準正在制訂中，預計2020 年12 月前完成發布實施。

4 結語

易地扶貧搬遷是一項社會系統重建工程，除了解決住房和收入問題，還需要基礎設施和公共服務能夠銜接配套，讓搬遷群眾就近享受城鎮已有的教育、醫療、醫療等基本公共服務，而建立完善的易地扶貧搬遷基本公共服務標準體系可以很好地實現互聯互通，且目前國內暫無有關易地扶貧搬遷基本公共服務的標準體系。制訂貴州省易地扶貧搬遷基本公共服務標準體系可支撐易地搬遷后續安置，進一步規范易地扶貧搬遷工作管理，提升易地扶貧搬遷后續扶持質量，助推實現2020 年全面脫貧及易地扶貧搬遷后續發展。