基于法治思維的工程建設項目并聯審批管理制度研究

安博 馬士杰 崔達銘 王合昌 邱偉 邱德金

1．濱州市行政審批服務局 山東濱州 256600

2．濱州市行政審批聯審中心 山東濱州 256600

3．濱州市行政審批幫辦代辦中心 山東濱州 256600

1 概述

1.1 研究背景

工程建設項目審批制度改革是黨中央、國務院在新形勢下做出的重大決策[1]。習近平總書記從優化營商環境、激發市場活力的高度指出：要清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，激發各類市場主體活力，實施高水平的貿易和投資自由化便利化政策，營造穩定公開、可預期的營商環境。2018年1月，國務院常務會議決定開展提升辦理建筑許可指標排名專項行動，推進工程建設項目審批制度改革。2018年3月，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出“工程建設項目審批時間再壓減一半”的要求[2]。2019年3月，國務院辦公廳印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，韓正副總理出席全國工程建設項目審批制度改革工作電視電話會議并講話。2019年4月，《住建部關于征求工程建設項目審批流程圖示范文本（征求意見稿）意見的函》，基本確定審批環節事項。2019年10月，國務院常務會議通過了《優化營商環境條例》，以政府立法方式為包括工程建設項目投資的各類市場主體投資提供了制度保障。

1.2 工程建設項目并聯審批制度法規體系發展（研究）現狀

2019年10月8日，《優化營商環境條例》經國務院第66次常務會議通過。這是我國為進一步優化營商環境頒行的第一部專門行政法規，它進一步凸顯了國家持續深化簡政放權、放管結合、優化服務的改革勇氣和決心，體現了國家對保障各類市場主體平等、有序發展的高度重視。隨著該行政法規的施行，我國進一步轉變政府職能，營造穩定公平透明、釋放動能、激發活力的營商環境的氛圍，市場主體高質量發展的喜人局面將加速形成。該條例還進一步提出了縣級以上人民政府有關部門應當按照職責分工，做好優化營商環境相關工作。這是我國突破性提出對行政許可事項跨行業跨部門牽頭組織實施的指導性條文。

2 工程建設項目并聯審批制度建立與運行情況分析

2.1 山東省工程建設項目審批制度改革體系分析

（1）深入推進工程建設項目審批制度改革分析。從實際情況看，在工程建設項目審批過程中，城市總體規劃、土地利用規劃和部門專項規劃之間存在著矛盾，土地、生態、能耗等要素指標約束問題的確在一定程度上嚴重影響項目的落地。項目等指標規劃的情況比較突出，解決這一類問題需要綜合考量，其中一個重要方面就是建立全省消除規劃矛盾的機制和規則。山東省工業用地占比大，利用比較粗糙，還是要積極推行工業項目標準地制度改革[3]，6月底之前山東省有關部門已制定出臺這方面的政策文件《全面優化工程建設項目審批流程實施方案》。以優化項目前期準備，提高項目審批效率，通過多規合一的業務協同，協調項目的選址用地、項目投建建設條件等要求，策劃生成項目和審批事項清單，讓市場主體對項目實施的各類要求和需要辦理的審批事項一目了然。

（2）進一步明確標準范圍，再次強調大力推行區域評估。據統計，一個工程建設項目開工前要完成20多個評估事項，根據山東省委省政府要求，強調了在各類開發區、工業園區及其他有條件的區域推行由政府統一組織對環境影響、節能、地震安全性、地址災害危險性、壓覆重要礦產資源、水土保持、防雷、防洪影響、水資源論證、文物影響、交通影響、雷電風險災害等事項實施區域評估。確保實現對國家級開發區、高新區工程建設項目審批評估事項統一評估，不在區域內的市場主體單獨提出評估要求。

（3）完善系統建設，壓縮隱形時間。針對審批數據質量不高、部分項目未進入系統審批、全程網辦審批事項較少等突出問題，將審批事項全部納入監管范圍，逐步增加電子化辦理事項數量，明確全過程審批時間的計算規則；將技術審查、強制性評估、中介服務、市政公用服務和不動產登記等事項納入全流程辦理。進一步完善系統時間監管功能，實現工程建設項目從立項到驗收全生命周期管理，全力壓減隱形時間，對超時辦結的進行提醒、警告及批評。

（4）強調加大并行事項的整合力度，切實提高審查效果。流程再造的重點就是全面推行并聯審批。要針對工程技術審查，工程測量和驗收等事項大力推行施工圖多圖聯審、多測合一、聯合驗收等改革，這些事項通過改革能不能有機整合在一起，直接關系到市場主體的滿意度和體驗。制定出臺統一的技術標準，在技術審查、測繪、驗收等環節實現有機整合和銜接，完善運行機制，明確一個部門牽頭，其他部門配合，統一辦事流程，實現技術成果共享，結果部門互認。強化政策措施，積極培育發展綜合服務機構，放開施工圖審查機構的數量限制，公布一批綜合性的施工圖審查和測繪機構，同時要加強業務監管，切實其提高服務水平。

2.2 濱州工程建設項目審批制度運行情況分析

按照市委市政府的統一部署，2019年6月，濱州市人民政府發布了《關于印發濱州市深入推進工程建設項目審批制度改革實施辦法的通知》（濱政發〔2019〕8號）揭開了濱州工程建設項目審批制度改革的序幕。

（1）依托工程建設項目審批管理系統運行數據，進行數字化分析。在審批環節上做了減法。通過流程再造，將項目單位原來必經的12個環節壓縮4個環節即可完成，同時調整32個中介服務事項的審批時序，實現設計方案審查、圖紙審查等事項的聯合審查，并通過容缺受理、告知承諾、聯合會審、聯合驗收、聯合勘驗等方式有效提升審批效能。在申報材料上做減法。實行并聯審批后，原有83個審批事項申請表單壓縮為4個，表單信息要素由2114個壓縮為1213個，壓減率約42.6%，申報材料由564個壓減為186個，其中通過部門間內部信息共享減少117份，中介信息共享減少42份，減少率約67%。在審批時限上做減法。以一般社會投資項目為例，審批時限由145天壓縮為35天，壓減率約79.31%。

表1 工程建設項目并聯審批改革成效推演（辦理環節、時限）

（2）法規建立與規范下的工程建設項目并聯審批分析。2019年底，濱州市行政審批部門通過四次立法協調會征求有關部門意見建議118條。同時廣泛吸收借鑒各相關方立法意見建議159條，形成《工程建設項目并聯審批管理規定有關問題和解決方案的調研報告》，確定通過建立健全并聯審批機制，規范審批服務行為，強化協同聯動工作機制，規范行政審批決策程序，鼓勵審批機制創新，運用互聯網大數據手段，強化監督檢查等手段，倒逼并聯審批制度落實見效。管理規定初稿已修改完成，條款制定從最初的六章五十四條精簡至六章三十四條，經過立法工作專班反復修改后，精簡至目前的二十四條[4]。

3 法規規范下工程建設項目并聯審批管理保障研究

3.1 法制框架下推行并聯審批管理的制度保障

2018年以啟動相對集中行政許可權改革組建市縣行政審批服務局為標志，山東省行政審批制度改革邁入了一個新的階段。特別是市縣行政審批服務局的組建，實現了行政體制和管理方式的根本性轉變，為審批事項由“散”到“聚”、事項辦理由“串”到“并”、辦事材料由“繁”到“簡”提供了可靠的制度基礎保障。

3.2 法制框架下推行并聯審批管理的體系保障

基于行政審批局是行政服務中心的“升級版”的決策定位，相對于行政服務中心僅是物理場所集中的特點，行政審批局的成立則初步具備了集中行使行政許可權進行科學合理的流程再造，為實現并聯審批管理制度提供了體系保障。在法制框架內，當前的主要任務是對審批事項所需申報材料進行規范化管理，核查是否存在違規增加審批環節、前置要件、證明材料等情況。以海域使用權審批為例，該事項在原辦理機構海洋漁業部門辦理時需流轉層級多、環節復雜、流程繁瑣。依法劃轉至行政審批服務局后，根據現行有效的法律法規政策文件規定，取消了海域使用權審批過程中《海域使用論證報告》編制的批準環節，明確界定了需編制《海洋環境影響報告書》的適用范圍，嚴格了審委會成員構成，統一了海域使用權的確認標準，有效防止了國有資產的流失。

3.3 法制框架下推行并聯審批管理的技術保障

整合建設覆蓋地方各有關部門和省市縣的審批管理系統，建立以土地、海洋、河流、生態紅線、林地、礦產等為基本內容的綜合信息庫，將原先分散在國土、海洋、水利、環保、林業等多個部門的信息運用技術手段綜合運行，實現圖層疊加，真正實現“一張藍圖”做審批。以道路橋梁建設等線性工程為例，一段跨度幾百公里的公路建設項目，往往涉及多個審批事項，需要多份申請表多套材料，相同建設地點相關專家要分別對各自領域的事項進行多次踏勘論證，往往需縣市省及國家部委層層轉報。特別是在涉及用地用海等基礎地理信息方面，一旦上報數據信息與上級部門數據庫不匹配或踏勘論證階段出現問題，舊的管理模式往往是各掃門前雪，難以發揮合力。如果能夠整合建設覆蓋地方各有關部門和省市縣的審批管理系統，運用綜合土地、海洋、河流、生態紅線、林地、礦產等基礎地理信息庫，只需要輸入該項目的2000國家大地坐標系點位，即可查看是否符合規劃、是否壓覆礦產、是否涉及自然保護區、占用耕地、林地面積大小等，不僅可以大大提高項目的審批效率，更能實現自然資源的綜合利用，更加有效的保障經濟運行質量。

4 結論與討論

4.1 結論

一是從立法層面對進一步精簡審批事項和條件、規范技術審查、深化圖審測繪服務改革、推進落實區域評估、優化中介服務和市政公用設施報裝服務、推行聯合驗收、全面推行“互聯網+”審批機制、推行告知承諾、實行清單管理、探索容新容錯機制等多個緯度，為全面優化工程建設項目審批流程進行了系統的設計。二是以工程建設項目并聯審批小切口立法為突破點，從規范工程建設項目并聯審批管理、明確部門職責及各環節工作規范、強化監督檢查和審批全過程信息監管等方面，探討了法治框架下從根本上解決工程建設項目審批制度體系改革中的堵點、難點的路徑與方案。三是作為我國首部地方工程建設項目并聯審批法律規章，為全國其他地區出臺相關規章提供了完善的技術支撐，根本上解決工程建設項目審批制度改革痛點、難點提供了參考。

4.2 討論

對于尚未落實的部門改革措施，尤其是“一家牽頭，并聯審批”責任機制，受限于部門、行業間的壁壘限制和協作不暢，成為壓縮審批時限、進一步優化審批流程、阻礙改革深入推進的最大堵點和難點。主要體現在：一是各層級、各部門間協作不順暢。二是“信息孤島”尚未完全破解，存在數據不共享、系統不兼容、網絡環境不同的問題，企業辦理業務時間長，增加了政府行政成本。三是中介服務存在缺乏誠信、服務質量差、行業不規范等問題。四是流程優化不到位。部分單位內部審批程序多，流程繁瑣漫長。