中國深度參與北極治理問題研究:以締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》為視角

唐堯

(中國極地研究中心,上海 200136)

提要 國際規(guī)則的制定是中國參與北極治理的內(nèi)容之一。《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》是冷戰(zhàn)后中國參與締結(jié)的首個(gè)北極區(qū)域性條約,這無疑具有里程碑式的意義。然而,中國參與締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》同樣反映出了一些問題。一方面,中國參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國家存有差距;另一方面,中國未能充分運(yùn)用相關(guān)國際制度、機(jī)制和組織。中國是制定北極國際規(guī)則的建設(shè)性參與者,也可以成為深度參與北極治理的先行者。基于此,中國應(yīng)加強(qiáng)參與意愿、提升參與能力,運(yùn)用好相關(guān)國際制度、機(jī)制和組織,從而通過締結(jié)條約深度參與北極治理。

0 引言

在氣候變化的影響下,人類在北極的經(jīng)濟(jì)活動不斷增多,北極發(fā)生船舶海難事故、海洋環(huán)境污染和漁業(yè)資源枯竭等的可能性也隨之增大。由于這些將會廣泛深刻地影響人們生產(chǎn)與生活,北極治理近年來得到了人們越來越多的關(guān)注。

中國是位于北半球的發(fā)展中國家,冷戰(zhàn)結(jié)束以來一直以積極的姿態(tài)參與北極治理。國際規(guī)則的制定是中國參與北極治理的內(nèi)容之一。例如,中國締結(jié)和加入了一系列適用于北極和專門針對北極的條約,前者包括《巴黎協(xié)定》(Paris Agreement)和《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》(International Code for Ships Operating in Polar Waters)等;后者主要是指《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》(Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean)。其中,《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》是中國參與締結(jié)的首個(gè)北極區(qū)域性條約,這無疑具有里程碑式的意義。實(shí)際上,在中國和美國等十方締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》之前,北冰洋沿岸國已經(jīng)制定了《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》(Declaration Concerning the Prevention of Unregulated High Seas Fishing in the Central Arctic Ocean)。所以,雖然中國是《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》原始締約方之一,但沒有完整參與締結(jié)條約。

隨著中國參與北極治理的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大、程度不斷加深,將會受到越來越多國際規(guī)則的規(guī)制。本文以締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》為視角研究中國深度參與北極治理問題。具體來看,首先闡述條約的締結(jié)相關(guān)國際法理論,即“國際法律過程說”中哈羅德·高洪柱(Harold Hongju Koh)建立的“跨國法律過程說”,闡明該理論能為中國通過締結(jié)條約深度參與北極治理提供理論參考。其次梳理和分析《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過程和中國的參與,尤其關(guān)注主導(dǎo)締結(jié)條約的國家。最后在分析中國參與締結(jié)條約存在問題的基礎(chǔ)上探討中國深度參與北極治理的路徑。

1 條約的締結(jié)相關(guān)國際法理論

在闡述條約的締結(jié)相關(guān)國際法理論之前,有必要界定條約的締結(jié)這一核心概念。(本文研究廣義的條約)條約的締結(jié)是指一個(gè)條約由于各締約國表示了它們同意受其拘束的確定意思而締結(jié)[1]63。條約的締結(jié)分為雙邊條約的締結(jié)和多邊條約的締結(jié)。本文論述的《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》屬于多邊條約的締結(jié)。

二戰(zhàn)后,社會科學(xué)研究中出現(xiàn)的“科學(xué)主義”和“行為主義”新思潮導(dǎo)致了國際法領(lǐng)域“政策定向說”和國際法律過程說的興起[2]25。前者稱為“紐黑文學(xué)派”,代表人物包括邁爾斯·麥克杜格爾(Myres S.McDougal)和哈羅德·拉斯韋爾(Harold D.Lasswell)。后者稱為“哈佛學(xué)派”,代表人物包括艾布拉姆?蔡斯(Abram Chayes)、托馬斯·埃利希(Thomas Ehrlich)、安德烈亞斯?洛溫費(fèi)爾德(Andreas F.Lowenfeld)和路易斯·亨金(Louis Henkin)等。相對于政策定向說對權(quán)力之于國際法影響的強(qiáng)調(diào),國際法律過程說重在說明國際法對國家行為的制約性[3]。

作為國際法律過程說的代表人物之一,Henkin[4]指出,幾乎所有國家在幾乎所有情況下,遵守幾乎所有的國際法原則,并承擔(dān)幾乎所有的義務(wù)。正因如此,20世紀(jì)90年代以來國際法學(xué)者和國際關(guān)系學(xué)者圍繞國際法與國家行為關(guān)系的問題(國際法的遵守問題)展開了持續(xù)性的跨學(xué)科研究[5]。例如,Chayes和Chayes[6]建立的“管理學(xué)派”認(rèn)為國家遵守國際法的原因在于效率、利益和規(guī)范。在唐斯等[7]看來,管理學(xué)派對遵約問題進(jìn)行調(diào)研的主要目標(biāo)是設(shè)計(jì)更加有效的戰(zhàn)略,以克服管制機(jī)制內(nèi)的各種遵約問題。Harold Hongju Koh 建立的跨國法律過程說被稱為“新國際法律過程說”,主要闡發(fā)的是關(guān)于國際法遵守的理論[2]44-45。該理論的核心觀點(diǎn)是:國家遵守國際法是因?yàn)榛?interaction)、解釋(interpretation)和內(nèi)化(internalization)的跨國法律過程(transnational legal process)[8]626。實(shí)際上,跨國法律過程說關(guān)于互動和解釋的內(nèi)容與條約的締結(jié)密切相關(guān)。Koh[9]就指出,跨國法律過程描述了制定跨國法規(guī)則的理論和實(shí)踐。

具體來看,一方面Harold Hongju Koh 闡述了三種內(nèi)化的形式:社會性內(nèi)化、政治性內(nèi)化和法律性內(nèi)化。另一方面Harold Hongju Koh 闡述了六種內(nèi)化的媒介:跨國規(guī)范倡導(dǎo)者、政府規(guī)范發(fā)起人、跨國議題網(wǎng)絡(luò)、解釋性社群與法律說明論壇、官僚主義遵守程序和議題關(guān)聯(lián)[8]642-655。Harold Hongju Koh 列舉的《關(guān)于禁止使用、儲存、生產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓殺傷人員地雷及銷毀此種地雷的公約》(Convention on the Prohibition of the Use,Stockpiling,Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on Their Destruction)(以下簡稱《渥太華禁雷公約》)一例就闡釋了條約的締結(jié)過程。

20世紀(jì)70年代,聯(lián)合國資助了1973—1977年在瑞士日內(nèi)瓦(Geneva)舉行的人道法外交會議,它導(dǎo)致在1980年10月10日通過了關(guān)于限制殺傷性地雷使用的《禁止或限制使用地雷(水雷)、餌雷和其他裝置的議定書》(Protocol on Prohibitions or Restrictions on the Use of Mines,Booby-Traps and Other Devices)。雖然議定書全面限制使用地雷(水雷)、餌雷和其他裝置,但普遍認(rèn)為沒有發(fā)揮作用。在此背景下,國際社會開始締結(jié)新的條約。

跨國規(guī)范倡導(dǎo)者、跨國議題網(wǎng)絡(luò)和政府規(guī)范發(fā)起人共同促進(jìn)了條約的締結(jié)。首先是跨國規(guī)范倡導(dǎo)者,1991年末跨國規(guī)范倡導(dǎo)者參與了進(jìn)來,美國人喬迪·威廉姆斯(Jody Williams)和美國越戰(zhàn)退伍軍人基金會(Vietnam Veterans of America Foundation)領(lǐng)導(dǎo)人鮑比·穆勒(Bobby Muller)領(lǐng)導(dǎo)的一群積極分子決定建立國際反地雷組織(International Campaign to Ban Landmines),以促進(jìn)消除殺傷性地雷。其次是跨國議題網(wǎng)絡(luò),1992年10月正式成立的國際反地雷組織即是跨國議題網(wǎng)絡(luò),包括美國越戰(zhàn)退伍軍人基金會、人權(quán)觀察組織(Human Rights Watch)、德國國際醫(yī)療組織(Medico International of Germany)、法國國際殘障組織(Handicap International of France)和英國地雷咨詢團(tuán)體(Mines Advisory Group of England)。最后是政府規(guī)范發(fā)起人,美國佛蒙特州議員派屈克·萊希(Patrick J.Leahy)引入的關(guān)于禁止美國出口地雷的國內(nèi)立法分別得到國會通過和總統(tǒng)簽署(1992年),反地雷規(guī)范發(fā)生了法律性內(nèi)化。此外,美國前總統(tǒng)吉米·卡特(Jimmy Carter)、紅十字國際委員會(International Committee of the Red Cross)和“渥太華進(jìn)程”(Ottawa Process)等也參與了締結(jié)條約的互動或解釋。最終,120 多個(gè)國家在1997年12月簽署了《渥太華禁雷公約》。雖然美國沒有批準(zhǔn)公約,但可能通過法律性內(nèi)化遵守公約[8]655-663。

在韓相熙[10]看來,跨國法律過程說最重要的特征之一就是國家以外的多樣行為體參加跨國法律過程。這在《渥太華禁雷公約》的例子中得到了體現(xiàn)。同時(shí),美國率先通過了相關(guān)立法。綜而觀之,美國是主導(dǎo)締結(jié)條約的國家。

中國是國際法體系的新晉加入者[11],而國際法的發(fā)展趨勢(多元主義特征更趨明顯,普遍主義相對弱化)為中國積極參與制定國際規(guī)則等提供了重要的歷史機(jī)遇[12]。大多數(shù)人關(guān)注國際法時(shí)并不關(guān)注那些國際法上的通常事務(wù),而是那些幾乎很少會發(fā)生的而且通常是很敏感的公然違反國際法的事件[13]。條約的締結(jié)就可視為此類通常事務(wù)。建國70年來,中國參加了近500項(xiàng)多邊條約[14]。不難想象,如果一國較少甚至沒有參與締結(jié)條約,可能就不會暴露出問題。如果一國參與甚至深入?yún)⑴c締結(jié)條約,可能就會暴露出越來越多的問題,如發(fā)現(xiàn)參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國家存有差距。對此,中國唯有發(fā)現(xiàn)它,然后解決它。正所謂“他山之石,可以攻玉”,條約的締結(jié)相關(guān)國際法理論或許可以成為中國發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的起點(diǎn)。

北極既有區(qū)域問題,也有跨區(qū)域問題。尤其是對后者來說,它往往更需要各國通力合作。治理中北冰洋潛在漁業(yè)活動就屬于跨區(qū)域問題,《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》則是中國參與制定北極國際規(guī)則的事例之一。下文我們會看到,《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》是中國和美國等國家以及國際北極科學(xué)委員會(International Arctic Science Committee)和國際海洋考察理事會(International Council for the Exploration of the Sea)等互動和解釋的產(chǎn)物。

2 《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過程和中國的參與

基于上述理論述評,下文梳理和分析《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過程和中國的參與。

自古以來,漁業(yè)活動都是人類獲取食物的一個(gè)重要途徑。早在20世紀(jì)20年代,中國就加入了《斯匹次卑爾根群島條約》(The Spitsbergen Treaty),依據(jù)條約中國有在北極特定區(qū)域捕魚的權(quán)利。中國從1985年開始發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)。遠(yuǎn)洋漁業(yè)按照作業(yè)水域可以分為過洋性漁業(yè)和大洋性漁業(yè)。就前者而言中國可以通過雙多邊合作在北冰洋沿岸國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事漁業(yè)活動。就后者而言,中國可以在中北冰洋和次北極海域(sub-Arctic seas)公海從事漁業(yè)活動。目前,中國遠(yuǎn)洋漁業(yè)作業(yè)海域覆蓋近40個(gè)國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和太平洋、大西洋、印度洋以及南極公海水域[15],包括西北白令海俄羅斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和北太平洋公海[16]。

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織把海洋分成19個(gè)主要的漁業(yè)作業(yè)區(qū),北極漁業(yè)作業(yè)區(qū)是其中之一,66oN 內(nèi)的海域?qū)儆诒睒O海域,包括18漁業(yè)作業(yè)區(qū)和21、27漁業(yè)作業(yè)區(qū)的部分海域[17]。迄今為止,北極漁業(yè)資源的利用僅涉及次北極海域。然而,鱈魚和其他魚類會因氣候變暖而遷移數(shù)千公里,可能改變北冰洋生態(tài)系統(tǒng)的格局[18]。特別是大量經(jīng)濟(jì)性魚類正出現(xiàn)北遷至中北冰洋的國家管轄范圍外水域,而該水域尚缺乏充足的漁業(yè)資源科學(xué)研究數(shù)據(jù)[19]。因而有關(guān)國家開始思考治理中北冰洋潛在漁業(yè)活動的法律方法。早在2006年美國就開始探討北冰洋漁業(yè)管理的問題,包括在科學(xué)工作者尚未充分收集情報(bào)之前禁止商業(yè)性漁業(yè)[20]。2007年美國建議將北冰洋漁業(yè)管理的問題置于北極理事會(Arctic Council)加以討論[21]。盡管美國有意開展多邊合作,但北極理事會沒有興趣參與海洋捕撈業(yè)的國際管制或是成為談判中北冰洋漁業(yè)協(xié)定的論壇。2007年11月的高官會議上,北極理事會決定不參與漁業(yè)管理,而是大力支持在現(xiàn)有機(jī)制內(nèi)考慮這一議題[22]。2008年6月3日,美國此前通過的年度第17號決議生效,要求美國發(fā)起國際討論并采取必要措施,與其他北極國家談判管理北冰洋洄游、跨境和跨界魚類種群的協(xié)定并建立用于該地區(qū)的新國際漁業(yè)管理組織[23]。在此基礎(chǔ)上,美國還就制定關(guān)于北極漁業(yè)的一般性聲明或宣言與一些相關(guān)方(包括其他北冰洋沿岸國)進(jìn)行了非正式的雙邊磋商[24]。

雖然北極理事會沒有采納美國的建議,但美國沒有就此放棄。2009年8月美國北太平洋漁業(yè)管理委員會(North Pacific Fishery Management Council)通過了《北極漁業(yè)管理方案》(Fishery Management Plan for Fish Resources of the Arctic Management Area),方案適用于楚科奇海和波弗特海美國水域漁業(yè)資源的商業(yè)利用[25]。(見圖1)

《北極漁業(yè)管理方案》規(guī)定,禁止在北冰洋的阿拉斯加州臨近專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)商業(yè)捕魚,直到有信息證明捕魚能以可持續(xù)和關(guān)切其他生態(tài)系統(tǒng)的方式進(jìn)行。美國希望其他國家和實(shí)體對于北冰洋沿岸國海域和中北冰洋會跟進(jìn)采取類似的行動或采取有類似效果的行動[22]。美國是北極漁業(yè)管理預(yù)防性措施理念的堅(jiān)定執(zhí)行者[26]。《聯(lián)合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)簽署后,國際社會訂立了關(guān)于漁業(yè)問題的專門補(bǔ)充協(xié)定。(2001年12月11日生效)其中規(guī)定了預(yù)防性做法的適用,包括各國在實(shí)施預(yù)防性做法時(shí)應(yīng)取得和共享可獲得的最佳科學(xué)資料(第6條)。

圖1 北極管理區(qū)域[25]Fig.1.The Arctic Management Area[25]

1996年美國國會審批的《麥格森-史蒂芬漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理法》(Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act)(以下簡稱《麥格森-史蒂芬法案》)強(qiáng)調(diào)了美國漁業(yè)管理政策中的預(yù)防性措施。《麥格森-史蒂芬法案》是美國國家海洋漁業(yè)管理的主要國內(nèi)立法,它為漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理設(shè)立了寬泛的“國家標(biāo)準(zhǔn)”[27]。一方面,美國國會政策的聲明中包括“保證使用國家漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理項(xiàng)目,并以可獲得的最佳科學(xué)資料為基礎(chǔ)”；另一方面,“養(yǎng)護(hù)和管理措施應(yīng)以可獲得的最佳科學(xué)資料為基礎(chǔ)”也是十項(xiàng)“國家標(biāo)準(zhǔn)”之一[28]。美國所有漁業(yè)管理計(jì)劃必須符合《麥格森-史蒂芬法案》設(shè)立的“國家標(biāo)準(zhǔn)”。《北極漁業(yè)管理方案》體現(xiàn)了預(yù)防性措施理念。可以看出,美國完善了關(guān)于北極漁業(yè)捕撈的國內(nèi)法規(guī)政策[29]。

2010年6月,北冰洋沿岸國在挪威奧斯陸(Oslo)舉行了首次會晤。直到締結(jié)條約,北冰洋沿岸國舉行了四次高官會議,北冰洋沿岸國與其他國家和國際組織等舉行了五次科學(xué)會議。自2015年12月以來,北冰洋沿岸國還與中國、日本、韓國、歐盟和冰島舉行了六次十方會談。其中2015年7月的高官會議通過了《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》,但參與方只有北冰洋沿岸國。2018年10月3日,中國與8個(gè)國家以及歐盟締結(jié)了《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》。

北冰洋沿岸國在第一次科學(xué)會議上就曾表示,鼓勵其他國家科學(xué)家的廣泛參與[30]。中國的參與始于2015年4月的第三次科學(xué)會議,并參加了之后的科學(xué)會議和十方會談。第三次科學(xué)會議首次邀請了中國、日本、韓國和冰島的科學(xué)家代表。同時(shí),國際北極科學(xué)委員會、可持續(xù)北極觀測網(wǎng)絡(luò)(Sustained Arctic Observing Network)、國際海洋考察理事會、北太平洋海洋科學(xué)組織(North Pacific Marine Science Organization)、北極理事會北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組等也參加了會議[31]。其中,中國代表朱國平闡述了中國在北極的相關(guān)研究與監(jiān)測活動[32]。2016年9月的第四次科學(xué)會議有包括中國在內(nèi)的29 名代表參加。北極理事會北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組和北極動植物保護(hù)工作組、北太平洋海洋科學(xué)組織、國際海洋考察理事會、北極太平洋扇區(qū)工作組(Pacific Arctic Group)參加了會議[33]。2017年10月的第五次科學(xué)會議有包括中國在內(nèi)的24 名代表參加,其余還包括國際海洋考察理事會和北太平洋海洋科學(xué)組織等的代表[34]。

中國參與了最終促成條約的十方會談。第六次十方會談于2017年11月28—30日在美國華盛頓舉行,會上9個(gè)國家和歐盟達(dá)成了《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》,規(guī)定中北冰洋在未來16年內(nèi)禁止向商業(yè)漁船開放。《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》將使科學(xué)家在捕魚成為普遍現(xiàn)象之前有足夠時(shí)間了解該地區(qū)的海洋生態(tài)以及氣候變化帶來的潛在影響[35]。六次十方會談各方爭議的焦點(diǎn)之一在于是否建立正式的區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排。最終,各方采取了“分步走”方法,即首先通過締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》為未來中北冰洋漁業(yè)管理積累科學(xué)數(shù)據(jù),進(jìn)而建立區(qū)域漁業(yè)管理組織[36]。

在上述會議之外,中國還參與了相關(guān)國際合作。例如,2015年1月首屆北冰洋公海漁業(yè)圓桌會議在中國上海舉行,與會專家有美國和加拿大的政府官員,也有高校和研究機(jī)構(gòu)的人員。與會專家認(rèn)為,在獲得充分的科學(xué)證據(jù)之前,應(yīng)禁止中北冰洋的商業(yè)捕撈[37]。2016和2017年還在韓國仁川和日本北海道舉行了北冰洋公海漁業(yè)圓桌會議。

可以看出,《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》源于國家和國際組織等多種行為體在不同平臺的互動和解釋。其中,美國在締結(jié)條約前率先通過了《北極漁業(yè)管理方案》。如同《渥太華禁雷公約》,美國是主導(dǎo)締結(jié)條約的國家。中國的參與可謂“喜憂參半”,喜的是中國作為原始締約方參與了締結(jié)條約,憂的是中國沒有參與締結(jié)條約的相關(guān)節(jié)點(diǎn),如提出締結(jié)條約的建議或倡議以及參與制定《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》。誠然,某些客觀條件的限制使得中國無法參與締結(jié)條約的相關(guān)活動,但仍有必要探究中國在哪些方面可以有所作為,從而為今后的參與打好基礎(chǔ)。

3 中國參與締結(jié)條約存在的問題

中國參與締結(jié)條約存在的問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:中國參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國家存有差距;中國未能充分運(yùn)用相關(guān)國際制度、機(jī)制和組織。

3.1 中國參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國家存有差距

通過梳理和分析《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過程可以看出,美國較之于其他締約方表現(xiàn)出了更強(qiáng)的參與意愿和能力。在國際層面,美國先是在高官會議上提出北冰洋漁業(yè)管理的問題。在該建議未果的情況下,美國轉(zhuǎn)而尋求就可能的一般性聲明或宣言與一些相關(guān)方進(jìn)行雙邊磋商。在國內(nèi)層面,美國先是通過了決議,要求與其他北極國家談判協(xié)定和建立組織。然后美國通過了《北極漁業(yè)管理方案》,在規(guī)制本國相關(guān)水域商業(yè)捕魚活動的同時(shí)呼吁其他國家和實(shí)體在北冰洋跟進(jìn)效仿。這里可以通過三個(gè)具體事例做進(jìn)一步說明。

首先,2011年美國提交了協(xié)定草案,其核心便是推動區(qū)域漁業(yè)管理機(jī)制的成立。在該草案中,美方提出,依照預(yù)防原則,在擁有涉及該區(qū)域生物水產(chǎn)資源足夠的信息之前,各國要禁止?jié)O業(yè)捕撈。在這個(gè)過程中,獲取的研究數(shù)據(jù)和信息可以用來建立區(qū)域漁業(yè)機(jī)制[38]。在俄羅斯研究人員看來,美國準(zhǔn)備的協(xié)定草案為早日完成談判打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[39]。同時(shí),美國同意就正在進(jìn)行的和計(jì)劃中的科學(xué)活動發(fā)揮帶頭作用。

其次,盡管北極理事會沒有采納美國最初的建議,但北極理事會北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組的北冰洋考察計(jì)劃(Arctic Ocean Review Project)提出了國際漁業(yè)管理的議題[40]。北冰洋考察報(bào)告(Arctic Ocean Review Report)列舉了各種可能的管理選項(xiàng),其中就包括將美國在其北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)有的商業(yè)捕魚預(yù)防性禁令擴(kuò)大到更廣闊的中北冰洋[41]。

最后,在美國通過《北極漁業(yè)管理方案》之后,加拿大采取了類似措施——2014年通過了《波弗特海綜合漁業(yè)管理框架》(Beaufort Sea Integrated Fisheries Management Framework)[42]。其中規(guī)定,大規(guī)模商業(yè)捕魚的想法將取決于科學(xué)知識和對波弗特海生物生產(chǎn)力的認(rèn)識等[43]。《波弗特海綜合漁業(yè)管理框架》同樣體現(xiàn)了預(yù)防性措施理念,加拿大的這一做法可以視作是對美國倡議的回應(yīng)。

通過美國在國際和國內(nèi)層面采取的措施以及北極理事會和締約方對美國建議和倡議做出的回應(yīng),美國參與締結(jié)條約的意愿和能力可見一斑。

《中國的北極政策》白皮書指出,“中國支持就北冰洋公海漁業(yè)管理締結(jié)有法律拘束力的國際協(xié)定,支持基于《聯(lián)合國海洋法公約》建立北冰洋公海漁業(yè)管理組織或出臺有關(guān)制度安排,……,建設(shè)性地參與北冰洋公海漁業(yè)治理”。然而,通過分析五次科學(xué)會議的文件可以看出,中國的參與主要是闡述本國在北極的相關(guān)活動。

中國參與的意愿和能力與主導(dǎo)締結(jié)條約的國家存有差距的一個(gè)重要原因是中國參與締結(jié)條約(至少是北極相關(guān)條約)的實(shí)踐相對有限。例如,《斯匹次卑爾根群島條約》是北極具有代表性的條約之一,但中國僅在1925年加入條約。又如,1955年中國表達(dá)了參與國際地球物理年(International Geophysical Year)的意愿,但因中國臺灣也獲邀參與而退出了該次活動。正因如此,雖然中國后來成為《南極條約》(Antarctic Treaty)締約國和協(xié)商國,但沒有成為原始締約國。在一些情況下,中國是在加入條約的基礎(chǔ)上內(nèi)化條約。一個(gè)在國際上已生效的條約,其規(guī)定在各國國內(nèi)的得到執(zhí)行,以得到各國國內(nèi)法的接受為前提條件[1]380。1987年9月16日24個(gè)國家和歐洲共同體締結(jié)了《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》(Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer)。1991年6月14日中國加入該議定書,2000年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》增加了兩個(gè)條款(第45和59條),它們成為中國遵守相關(guān)國際義務(wù)的首要配套法律條文[44]。

20世紀(jì)70、80年代,中國曾參與締結(jié)《聯(lián)合國海洋法公約》,取得的經(jīng)驗(yàn)包括反對海洋霸權(quán),維護(hù)廣大發(fā)展中國家利益[45]。近十年來,中國越來越多參與締結(jié)北極(包括適用于北極)區(qū)域性條約,如《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》。《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》是中國通過締結(jié)條約參與北極治理的良好開端。但也應(yīng)看到,較之于主導(dǎo)締結(jié)條約的國家,中國還有較大的努力空間。

3.2 中國未能充分運(yùn)用相關(guān)國際制度、機(jī)制和組織

美國參與締結(jié)條約至少運(yùn)用了兩個(gè)機(jī)制和組織:北極理事會和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織。機(jī)制構(gòu)筑了制度的一個(gè)子集;機(jī)制與國際組織有很大的不同(前者為權(quán)利、規(guī)則、原則、決策程序和社會實(shí)踐;后者為擁有辦公室、雇員、預(yù)算和法人資格的物化實(shí)體)[46]。國際規(guī)則包括指令性規(guī)定,還包括指導(dǎo)性原則和規(guī)范,以及各種制度性安排[47]。本文研究廣義的國際規(guī)則,將其作為國際法律和制度等的同義詞[48]。北極理事會就是北極治理的機(jī)制之一,它由1991年北極國家制定的北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略(Arctic Environmental Protection Strategy)發(fā)展而來。1996年9月,北極國家在加拿大渥太華簽署了《北極理事會成立宣言》(Declaration on the Establishment of the Arctic Council),成立了北極理事會。北極理事會工作機(jī)制包括部長級會議、高官會議和工作組等。如上所述,美國最初的建議就是在北極理事會框架內(nèi)。后來的發(fā)展也表明,北極理事會確實(shí)對美國的建議做出了積極回應(yīng)。

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織是二戰(zhàn)后正式成立的國際組織,它與北極理事會的論壇性質(zhì)有著本質(zhì)區(qū)別。2009年美國提出召開一次政府間會議,目的是在聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織漁業(yè)委員會會議上通過一個(gè)關(guān)于北極漁業(yè)的沒有法律拘束力的文件,同時(shí)2008和2009年關(guān)于海洋和“可持續(xù)漁業(yè)”的聯(lián)合國大會年度決議協(xié)商過程中已開始討論北冰洋漁業(yè)的規(guī)制問題。雖然這些討論由于部分北冰洋沿岸國的反對沒有取得切實(shí)成果,但促進(jìn)了《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》的制定[49]。

國際組織的作用在科學(xué)會議中同樣有所體現(xiàn)。第四次科學(xué)會議的報(bào)告指出:應(yīng)建立用于調(diào)查和監(jiān)測的協(xié)調(diào)小組(包括所有參與方代表)。該協(xié)調(diào)小組需同其他團(tuán)體建立聯(lián)系,如國際海洋考察理事會和北太平洋海洋科學(xué)組織,以此避免重復(fù)的工作并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享[50]。

中國參與締結(jié)《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》履行了《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的義務(wù)。中北冰洋在北冰洋沿岸國管轄范圍之外,即公海。公海漁業(yè)捕撈受到區(qū)域漁業(yè)管理組織及其成員國的管理。這些成員國不僅包括沿岸各國,還包括嚴(yán)重涉及特定海區(qū)的捕撈漁業(yè)的國家[51]。《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了締約國養(yǎng)護(hù)和管理公海生物資源的義務(wù)(第116—120條)。作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國,中國有義務(wù)與他國合作養(yǎng)護(hù)和管理公海生物資源,如在中北冰洋合作設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織(第118條)。中國可以據(jù)此提出相關(guān)建議或倡議,而非僅加入條約的談判。

中國于2006年向北極理事會提出申請,之后于2007年成為臨時(shí)觀察員,最終于2013年成為正式觀察員。中國首次參與北極理事會活動是在2007年參加了高官會議[52]。依據(jù)《北極理事會成立宣言》及相關(guān)規(guī)定,觀察員的作用體現(xiàn)在多個(gè)方面,其中包括通過一個(gè)北極國家或一個(gè)永久參與者提出項(xiàng)目,但觀察員給予任何給定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)不得超過北極國家,除非高官會議另有決定。因此,中國可就特定議題提出項(xiàng)目,通過雙邊合作參與北極治理。有學(xué)者就指出,中國可以通過北極理事會工作組和研究項(xiàng)目施加實(shí)質(zhì)性影響[53]。中國定期參加了北極理事會會議。例如,2007—2016年中國參加了所有高官會議。又如,2009和2011年中國作為臨時(shí)觀察員、2013年作為正式觀察員參加了部長級會議[54]174。2015—2016年,中國有10 多名科學(xué)家參加了北極理事會工作組工作[55]。

但是,中國在工作組層面的活動還很有限[54]175。圖2是北極理事會工作組會議的參與情況。其中的工作組包括可持續(xù)發(fā)展工作組,突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組,北極監(jiān)測與評估工作組,北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組。該統(tǒng)計(jì)包括1998—2015年的24次可持續(xù)發(fā)展工作組會議;23次突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組會議;18次北極監(jiān)測與評估工作組會議;29次北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組會議。在1998—2015年47個(gè)行為體的3789次觀察活動中,中國參與的活躍程度(約22%)低于部分觀察員如韓國(約 79%)、日本(約37%)和新加坡(約32%)。這三個(gè)國家與中國同年成為北極理事會正式觀察員。因此,中國在北極理事會下行使權(quán)利和履行義務(wù)(如通過雙邊合作提出項(xiàng)目)同樣有著較大的努力空間。

圖2 北極理事會工作組會議的參與情況[56]Fig.2.Participation in Arctic Countil Working Group meetings[56]

此外,中國可以通過聯(lián)合國(如常設(shè)專門機(jī)構(gòu)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織)討論特定議題。因此,中國既要關(guān)注參與的意愿和能力,也要關(guān)注相關(guān)國際制度、機(jī)制和組織。《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的經(jīng)驗(yàn)表明,一國可能無法通過某一制度、機(jī)制和組織建議和倡議締結(jié)條約,但所做的任何努力都有可能促進(jìn)條約的締結(jié)。中國可以在此方面有所作為。

4 結(jié)論

北極治理需要國際規(guī)則,國際規(guī)則的制定也需要各方共同參與。本文研究了中國深度參與北極治理問題,包括在闡述條約的締結(jié)相關(guān)國際法理論基礎(chǔ)上對《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的分析。中國是制定北極國際規(guī)則的建設(shè)性參與者,也可以成為深度參與北極治理的先行者。從主觀意愿看,中國努力在北極國際規(guī)則的制定過程中發(fā)揮建設(shè)性作用。從客觀條件看,北極國家也希望在特定領(lǐng)域的合作中,其他國家能為北極的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

基于此,中國通過締結(jié)條約深度參與北極治理可從兩個(gè)方面展開:一是加強(qiáng)參與意愿和提升參與能力。中國是海洋大國,在北極享有國際法賦予的權(quán)利。由于種種原因,歷史上中國未能參與締結(jié)部分條約。如今,中國受到北極環(huán)境變化的深刻影響,同時(shí)開展了越來越多的北極科學(xué)考察和經(jīng)濟(jì)活動,因而需要加強(qiáng)參與意愿。中國應(yīng)密切關(guān)注北極各個(gè)領(lǐng)域有潛在治理需求的議題。例如,中北冰洋的管理等新議題的國際規(guī)則就事關(guān)中國國家利益,中國必須積極參與其中。此外,參與締結(jié)條約的博弈是以必要能力為基礎(chǔ)的。目前,中國形成了“兩船、六站、一飛機(jī)、一基地”的極地考察保障格局。中國的北斗全球系統(tǒng)建設(shè)也已完成。即便如此,今后中國仍需加大參與北極治理的投入,如獲得更多適合極地嚴(yán)酷環(huán)境的破冰船和救援船。這些將為中國在北極的科學(xué)考察和海上搜尋救助等提供重要保障。中國還可以運(yùn)用它們適時(shí)提供公共物品,為中國的參與創(chuàng)造良好環(huán)境。二是運(yùn)用好相關(guān)國際制度、機(jī)制和組織。本文的發(fā)現(xiàn)之一是美國在《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》的締結(jié)過程中很好地運(yùn)用了北極理事會和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織這些機(jī)制和組織。既然相關(guān)國際制度、機(jī)制和組織賦予了中國一定的發(fā)言權(quán)甚至是決策權(quán),那么就要運(yùn)用好它們。例如,依據(jù)北極理事會相關(guān)規(guī)定,中國可以通過與北極國家或永久參與者的雙邊合作深度參與北極治理。就條約的締結(jié)而言,北極理事會北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組對美國建議的積極回應(yīng)就值得中國關(guān)注,包括更為積極地參與北極理事會工作組工作。有學(xué)者指出,和北極理事會加強(qiáng)彼此間合作是中國更為積極有效地參與北極事務(wù)的路徑[57]。與南極治理中的南極條約體系(Antarctic Treaty System)不同,北極治理很大程度上依賴于《聯(lián)合國海洋法公約》。基于《聯(lián)合國海洋法公約》針對不同海域的規(guī)定,中國應(yīng)積極行使權(quán)利和履行義務(wù)。此外,作為國際北極科學(xué)委員會、北太平洋海洋科學(xué)組織和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織等的成員國,中國可以通過它們表達(dá)對北極治理特定議題的關(guān)切以及提出建議和倡議。

總而言之,條約的締結(jié)往往不會一蹴而就,這就需要有關(guān)國家做出不懈的努力。同樣,作為“近北極國家”,中國參與北極治理的道路注定不會一帆風(fēng)順,這就需要我們培養(yǎng)強(qiáng)烈的參與意愿、錘煉過硬的參與能力,運(yùn)用好相關(guān)國際制度、機(jī)制和組織。