常州、泰州農民以土地入股的風險分析及對策探討

萬朵，瞿忠瓊

(南京農業大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095)

土地是農業生產中最基本的生產資料，是一切生產和生存的源泉。土地制度與農民的生活息息相關，關系到國家的基礎。我國一直致力于推進農村土地制度改革創新，豐富土地經營方式，提高農民收入。2016年中央一號文件進一步強調，“鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社”[1]。農村土地承包經營權入股的組織形式包括農民專業合作社、農地股份合作社、有限責任公司、合伙企業和獨資企業[2]。農村土地承包經營權入股是提高農業勞動生產率、推動農業適度規模經營的重要措施，通過農村土地承包經營權入股，農民既可以為公司工作、管理土地，也可以選擇從事其他事業，有利于提高農民收益，使農民收入多樣化。但由于入股后存在不能保證經營狀況、對農民的保障措施較少、公司管理者與農民存在矛盾等問題[3]，使農民以土地入股存在一定風險。許多學者研究認為，我國人多地少，且土地分布不均勻，集中大塊生產的可行性不高，且農民以土地經營權為股份入股公司后，公司經營收入的不確定性導致農民在入股后面臨著收益的不確定性和失地的風險。同時，一些政府追求業績，利用自己的公權力強制農民入股，損壞了農民的自主權；某些土地承包方隨意更改土地用途，不僅造成耕地數量減少，危害糧食安全，而且不利于我國農業的長期穩定發展。因此，如何科學分析農民以土地入股的風險并提出相應對策，是一個值得研究的問題。本文以常州、泰州為例，對農民以土地入股的風險及調研數據進行分析，為農民規避風險、提高收入提供建議。

1 研究區概況

江蘇省常州市武進區作為全國土地經營權入股政策的試點地區，是第二批農村改革試驗區之一。早在2009年，該區嘉澤鎮躍進村已經開始土地經營權入股試水，經過長期實踐，已取得顯著成效，對研究該政策存在的風險具有代表作用。靖江市是江蘇省泰州市代管縣級市，位于蘇中地區、長江以北，該市積極貫徹落實國家土地政策，靖江市生祠鎮利珠村通過土地入股，從負債貧困村變成靖江的美麗西大門，該地區對于研究土地經營權入股極具代表意義。

2 研究方法

采用問卷調查進行研究。選取蘇南、蘇中4個村，分別為蘇南常州市武進區嘉澤鎮的躍進村、豐楊村、夏莊橋村和蘇中靖江市生祠鎮利珠村。其中，躍進村和利珠村農戶將土地經營權承包給合作社，由合作社統一經營管理；豐楊村和夏莊橋村則是農戶自主經營土地，合作社進行技術指導與銷售幫助，農戶每年從合作社得到分紅。此次共發放問卷106份，收回100份，回收率為94.3%。參與問卷調研人群中，絕大多數農戶年齡大于45歲，占79.7%；月收入5 000元以下的農戶占絕大多數，為83.8%；學歷大部分為高中及以下，占88.4%。

3 農民以土地入股的風險分析

土地經營權入股是農村土地經營方式的創新，有助于幫助農民增加收益，但同時也存在著諸多風險。如何基于農戶的角度，科學地評價土地入股存在的潛在風險，保障農民土地入股后的收益、權利等。在相關文獻研究的基礎上，分析其系統內部的要素流動與改變對社會、經濟、生態各方面的影響，并結合實地調研結果，認為農民以土地入股的風險主要包括經營收益風險、社會風險、經營管理風險、法律風險和自然生態風險。對問卷進行的數據處理主要包括風險發生概率和風險影響程度。風險發生概率為被調查者根據對風險的感知程度選擇的各類風險發生的可能性，分為“幾乎不發生”“較少發生”“發生數次”“經常發生”“幾乎確定會發生”5類，在數據處理時分別賦予20%、40%、60%、80%、100%的權重，將問卷結果進行計算取平均值，得出下文表中的“發生概率”；影響程度為如果發生此類風險，對收入的影響大小，將其按照“可不在乎”“不嚴重”“中等”“很嚴重”“最嚴重”分為5類，所得結果為下文表中的“影響程度”。

3.1 經濟收益風險

農民以土地入股最關心就是能否有高于自己種植或經營的收益，所以收益風險是所有風險之中最重要、最直接的風險。以土地入股的收益風險一方面來源于市場，另一方面來源于用地企業。市場的不確定性大，市場價格常常是不確定的，如糧價及果蔬等種植物每年均會隨著市場發生價格波動。同時，勞動力成本可能也會提高，租入土地的公司也并不能保證盈利。當前多數土地股份合作社一方面向入股農戶承諾保底分紅數額，一方面再與承租者簽訂出租協議，這其中存在著較大的市場和經營風險。隨著如果承租者出現虧損而無法支付租金，合作社將難以兌現保底分紅，使得農民面臨直接的收益風險。這時農民既不能從土地的規模化經營中獲得土地的增值收益，又不能收回土地耕種，生活將更加困難了。

根據調研結果(表1)可以看出，在市場農產品價格波動角度方面，農戶、村委、政府工作人員都認為其發生波動的可能性比較大，但是在問及波動對收入的影響程度方面時，村民卻認為不太嚴重。在與農戶的交流中得知，他們每年都有固定的租金，因此，盡管農產品市場價格波動大，但因為有租金作為基本保障，所以對收入影響并不大。由此可得，由于農產品后期銷售對農戶收入影響并不大，所以農戶并不關心后期銷售情況。

表1 經濟收益風險二級指標調研結果

3.2 社會風險

社會風險是導致社會沖突，危及社會穩定和社會秩序的可能性。農民土地入股后，如果沒有合適的就業或者創業引導，不管收益好壞，都隱藏著一定的社會風險。如果收益菲薄，農民既不能從土地的規模化經營中獲得土地的增值收益，又不能收回土地，生活將更加困難；如果收益較高，也容易助長游手好閑、好吃懶做的現象，一旦經濟形勢不佳，在勞動力市場中本就處于弱勢地位的農民又將面臨安置、養老等一系列的社會風險。農民文化水平相對低下，在競爭愈加激烈的勞動力市場中處于弱勢地位，造成失地農民的就業問題很難解決。在就業或者創業無門的情形下，農民只能依賴微薄的分紅。這種坐吃山空的狀態，很難保證未來生活的穩定，俗話說“授人以魚不如授人以漁”，如果農戶不能參與到股份合作社中去，一是無法有效監管收益，二是常此以往，農戶無所事事，也實在不是可持續的發展模式。

由調研結果(表2)可得，農戶和政府工作人員認為農戶入股后得不到長期持續的社會保障發生的概率較大，此外，政府工作人員認為缺乏管理人才發生的可能性比較大，這容易造成決策失誤、財務制度混亂等問題，對收入的影響較大。

表2 社會風險二級指標調研結果

3.3 經營管理風險

農民以土地入股的經營管理風險來源于以下幾方面。一是組織風險。經過理論研究和實地考察，發現大多數土地股份合作社依然存在“政社不分”現象，合作社董事會、監事會與理事會成員與村委會主要村領導干部存在兼任。部分社區股份合作社只是在工商部進行了登記，實際工作地點依舊在村委會辦公樓。在缺乏有效的激勵和監督機制的情況下，由于信息不對稱，管理者可能會利用職務之便謀求個人利益，從而損害土地股份合作社的集體利益和“股民”利益。二是決策風險。一些土地股份合作社存在“一股獨大”的現象，股東大會、董事會和監事會“三會”制度流于形式，農戶實際參與民主管理程度低，合作社“決策權”掌握在少數人手中。此外，在項目決策方面，缺乏一套完整的項目決策流程，對項目的未來現金流和未來收益率進行預測，也加大了土地股份合作社的風險。

如表3所示，部分農戶表示存在管理人員以權謀私的現象，認為對收入的影響程度比較大。政府工作人員認為決策制定執行不合理與行政干預不當發生概率較高，影響程度較大，通過交流了解到主要是因為農村人才的缺乏，專業化管理人員不足。

表3 經營管理風險二級指標調研結果

3.4 法律風險

土地入股因為成立了股份公司，涉及的法律風險較多，且當前并沒有相關法律是針對農民合作社或農民股份公司的，因此，一旦出現法律糾紛，不管是當地政府還是當地法院處理起來都極為棘手。從農戶角度來看，可能會面臨的法律風險主要在于破產清算面臨的法律賠償或失地的風險。土地入股公司之后，根據《公司法》第一百八十七條規定，一旦公司破產清算，清償公司債務后的剩余財產，有限責任公司按照股東的出資比例分配，股份有限公司按照股東持有的股份比例分配。一旦進入破產程序，公司財產(包括農民將土地作價入股的股權)將被拍賣，從而導致法人或者非農民自然人取得土地承包經營權，農民從此成為沒有保障的失地農民。同時，這也與《農村土地承包法》的規定相沖突，因為取得農村土地承包經營權的只有村集體經濟組織或者村民委員會的村民。此外有的農民合作社私自解散，因債權、債務不清而產生糾紛，有的農民合作社注冊資本出資額虛假，有的挪用貸款或成員資金等，這些法律問題存在嚴重地損害了各成員的利益，在出現問題的同時由于沒有相關的證據為依據，在法律解決的過程中存在著很大的弊端。

如表4所示，在問及有關債權債務糾紛的問題時，農戶表示發生的可能性較小，但如果發生了，他們并不能保障自己的合法權利，因此，相關法律亟需完善。

表4 法律風險二級指標調研結果

3.5 自然生態風險

農業經營受自然天氣影響，農戶以土地入股也會承擔一部分這樣的風險。在農業生產中，自然災害可能導致農戶完全沒有收益或收益降低。

如表5所示，農戶與政府工作人員認為農作物得病蟲災害發生的可能性較大，但農戶們認為這對其收入影響較低，通過與農戶的交流我們了解到，由于農戶入股后每年獲得固定租金，因此，無需擔心生產、售賣的問題，因此認為對收入影響程度不大，與表1所得結果相互驗證。但因為村委和政府工作人員仍需考慮此類問題，所以他們認為影響程度為中等。

表5 自然生態風險二級指標調研結果

4 對策建議

4.1 完善相關法律法規，提高農戶入股保障

相關部門應制定有關農民合作社或農民股份公司的法律，彌補該方面的法律空白，相互統一協調各個法律法規，為農戶在發生法律沖突或者公司破產清算時提供基本保障，允許農民享有“土地贖回權”，以此防止農民成為形式上的承包人，卻是實際上的失地農民[4]。建立與之相關的社會保障體系，確保農民的基本的保障。農民有了生活保障，會有更多的精力投入到如何發家致富中去，也有利于改變我國農村如今普遍的貧窮現狀，改變我國現在貧富差距過大的問題。

4.2 改變農戶入股狀態，協調不同主體風險關系

改變農戶入股后的經營狀態，由每年收取固定租金、不關心種植與銷售情況，轉變為通過一定的利益關系使之參與到土地的后續管理過程中，以此提高農戶對土地經營管理的積極性，減小農戶與合作社承擔風險的差異。

4.3 引進新技術，吸引管理人才

合作社或農民股份公司應努力實現農業現代化，積極引進新技術，提高對病蟲災害的防治水平，降低此類災害對收入的影響。吸引專業的管理人才，對合作社或農民股份公司進行專業化管理，科學合理進行決策制定，避免“一股獨大”的現象，以實現合作社或農民股份公司可持續長久的發展。

4.4 實行財務公開，做到政社分明

合作社或農民股份公司應定期進行財務公開，并定期向入股農戶說明經營管理情況，實行農民參與機制[5]，避免出現財務混亂不明、以權謀私的現象。同時，合作社管理人員與村委不僅要接受農戶的內部監督，還要接受社會監督[6]，做到政社分明，避免以權謀私現象的發生。