南開水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警機制分析

金培鑫，李洪鮮

(貴州省黔東南州水利電力勘察設(shè)計院，貴州 黔東南 556000)

1 水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險概述

社會穩(wěn)定風(fēng)險分析，主要是調(diào)查、預(yù)估擬建項目產(chǎn)生的社會影響，并提出相應(yīng)的預(yù)警與處理措施，幫助規(guī)避社會穩(wěn)定風(fēng)險，促進項目順利實施。水庫工程移民是非自愿移民，大規(guī)模的人口遷移極易導(dǎo)致移民原有社會關(guān)系撕裂，若是低估移民損失，導(dǎo)致移民補償標準低，出現(xiàn)移民無業(yè)可操、無家可歸、邊緣化風(fēng)險，將直接威脅安置區(qū)社會穩(wěn)定。

水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與預(yù)警工作的實施，在協(xié)調(diào)水庫工程建設(shè)與區(qū)域發(fā)展、減少社會矛盾與糾紛等方面發(fā)揮著重要作用，有利于提高水庫運行綜合效益，表1所示列舉了水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險因素及其發(fā)生時間。

表1 水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險因素

2 南開水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險評估情況

2.1 工程概況

南開水庫工程規(guī)模為小(1)型、工程等別為Ⅳ等，位于臺江縣老屯鄉(xiāng)辣子溪。南開水庫工程建設(shè)任務(wù)是村鎮(zhèn)供水、農(nóng)業(yè)灌溉，供水范圍包含老屯鄉(xiāng)、施洞鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近十多個村寨，供水人口22730人，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年供水量為142.80萬m3，農(nóng)村人畜用水年供水量為86.10萬m3，供水引用流量為0.102 m3/s；農(nóng)業(yè)灌溉面積共511.3hm2，年用水量為232萬m3，灌溉引用流量為0.325m3/s；生態(tài)環(huán)境用水量為82.80萬m3，生態(tài)放水流量為0.0262 m3/s。總需水量為543.70萬m3，總引用流量為0.4532m3/s。

2.2 移民安置規(guī)劃方案

南開水庫工程移民采用有土安置方法，建設(shè)征地涉及老屯鄉(xiāng)辣子村、巖腳村，征地前人均耕地在0.88-1.21畝之間，建設(shè)征地涉及村組平均人均耕地為1.07畝，其中水田占72.5%。

根據(jù)征地區(qū)基本情況、結(jié)合本村、組居民基本情況，人均耕地、人均水田占有比例均高于臺江縣平均水平。規(guī)劃利用本村組流轉(zhuǎn)和調(diào)整的耕地，人均按0.79-1.09畝配置，水田所占比例應(yīng)達到72.5%。為了使移民生活不低于原水平，根據(jù)老屯鄉(xiāng)的區(qū)域優(yōu)勢，在有條件的區(qū)域可開墾部分閑置林草地種植經(jīng)濟果木板栗、柑桔。

2.3 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估情況

南開水庫工程采用機構(gòu)座談會、入戶訪談、參與式觀察等方法，結(jié)合文獻研究、實地調(diào)查資料，對水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險開展定量、定性分析。

2.3.1 社會影響分析

南開水庫工程項目對建設(shè)征地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及各利益相關(guān)者的社會影響具有顯著差異性，這種影響既包括正面影響，又包括負面影響，下文首先分析工程項目對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響，然后重點分析工程項目對移民群體的社會影響。

1)正面社會影響

南開水庫工程建設(shè)征地區(qū)涉及臺江縣的老屯鄉(xiāng)、施洞鎮(zhèn)，兩個鎮(zhèn)交通較為便利，依靠當?shù)貐^(qū)域優(yōu)勢大力種植大棚蔬菜，村民收入較為可觀；區(qū)域水利資源、水能資源和旅游資源豐富，但沒有充分開發(fā)利用。

①對區(qū)域社會發(fā)展的促進作用：解決灌區(qū)農(nóng)村人飲的需要；解決農(nóng)業(yè)灌溉缺水的需要；增加財政和稅收收入，拉動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善移民生產(chǎn)生活環(huán)境；帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動農(nóng)村剩余勞力轉(zhuǎn)移；發(fā)展了局部的旅游事業(yè)，增加了當?shù)厝罕姷氖杖搿?/p>

②對移民生產(chǎn)生活的促進作用：南開水庫工程項目的建設(shè)對移民的影響利大于弊，一是項目涉及的調(diào)劑本村、本組耕地安置，充分考慮到移民對土地的需求，生產(chǎn)生活環(huán)境較安置之前基本沒有變化，安置后社會適應(yīng)性較好；二是南開水庫工程建設(shè)將會為當?shù)鼐用裉峁┹^多就業(yè)機會和工作崗位，如為施工人員提供農(nóng)副產(chǎn)品、發(fā)展餐飲服務(wù)等，為居民提供了更多增收致富的機會；三是建設(shè)征地區(qū)地方政府將會有針對性的制定政策，對移民有所傾斜，組織生產(chǎn)培訓(xùn)，提高移民的生產(chǎn)技能，提升市場競爭力。

2)負面社會影響

南開水庫工程水庫區(qū)淹沒涉及臺江縣老屯鄉(xiāng)2個村、4個村民組，總淹沒面積15.85hm2。

①對區(qū)域社會發(fā)展的消極影響：一是耕地資源減少，根據(jù)建設(shè)征地區(qū)統(tǒng)計資料和土地詳查成果，南開水庫工程建設(shè)征地主要影響當?shù)氐母?園)地和林地資源，征地前后人均耕地變化情況如下表2所示；二是生態(tài)環(huán)境受損，征占用林地資源，可能造成當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的脆弱性，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害等問題。

表2 征地前后人均耕地變化情況

②對移民生產(chǎn)生活的消極影響

移民安置后，擁有的土地數(shù)量有所減少，而且對安置的耕地沒有那么熟悉，需要一段時間適應(yīng)，對未來預(yù)期生產(chǎn)生活的擔(dān)憂，也成為移民安置難的一個主要問題。

移民對安置政策存有疑慮，不信任感較強，擔(dān)心政策沒有長期性和延續(xù)性，尤其擔(dān)心建設(shè)征地補償補助款不能按時足額發(fā)放，由此可能產(chǎn)生觀望態(tài)度和消極情緒，對建設(shè)征地移民安置工作不能夠給以積極配合。

2.3.2 社會風(fēng)險因素分析

南開水庫工程的建設(shè)和運營，不但給移民帶來風(fēng)險，同時也會給移民的文化傳統(tǒng)和安置地的社會整合帶來潛在風(fēng)險，各種風(fēng)險存在于水利工程項目建設(shè)系統(tǒng)之中，理應(yīng)給予足夠的重視。

1)移民經(jīng)濟補償

移民經(jīng)濟損失補償補助是一個十分敏感的問題，直接關(guān)系移民切身利益、水利工程項目的順利開工建設(shè)以及區(qū)域社會穩(wěn)定發(fā)展，移民補償涉及內(nèi)容眾多，具體如表3所示。社會調(diào)查期間，移民對實物指標調(diào)查普遍較滿意，唯一不足之處是移民目前對補償補助金額還不十分清楚，但這僅是一個工作程序問題，在實物指標完全調(diào)查清楚之后，會根據(jù)國家和貴州省相關(guān)法律、法規(guī)、政策、規(guī)范等要求明確補償金額。

表3 移民補償涉及內(nèi)容

2)移民安置

通過移民安置規(guī)劃了解，本組有土安置或本村異組有土安置可滿足移民對耕地資源的需求。有土安置的移民，能夠保證得到穩(wěn)定的基本收入，在移民心理層面能起到較大的心理撫慰效能，減少移民的社會焦慮感。一般而言，移民的人力資本存量較弱，生產(chǎn)技能單一，脫離熟悉的土地耕種之后而從事第二、三產(chǎn)業(yè)的相關(guān)活動，對移民具有挑戰(zhàn)性和風(fēng)險性，而且較少具有長期的保障性，一旦遭遇生產(chǎn)生活方面的困難，極易引發(fā)移民的不滿情緒，甚至產(chǎn)生過激行為。

3)移民支持度

南開水庫工程項目建設(shè)涉及面較廣，影響較大，建設(shè)周期長，社會調(diào)查顯示，移民對工程建設(shè)總體而言表示支持。此外，要著重考慮弱勢群體的利益，其適應(yīng)能力差，抗風(fēng)險能力較弱，對這一群體需要采用有針對性的方式對其進行扶持，包括經(jīng)濟補償和精神慰藉，切實做到不能因為工程建設(shè)而導(dǎo)致弱勢群體更加弱勢的情況出現(xiàn)。

4)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化

南開水庫工程項目建設(shè)征地區(qū)涉及黔東南州臺江縣，涉及區(qū)均以農(nóng)耕生產(chǎn)為主，少數(shù)民族居民以苗族為主，生產(chǎn)安置不影響原有的社會關(guān)系；同時，本工程建設(shè)不涉及宗教設(shè)施。因此，當?shù)厣贁?shù)民族傳統(tǒng)文化問題潛在的社會風(fēng)險在本工程中表現(xiàn)不突出。但是，在水利工程項目建設(shè)過程中仍需要加強對少數(shù)民族民風(fēng)民俗的了解與尊重，做到防微杜漸，防止出現(xiàn)移民工作過程中由于不了解少數(shù)民族習(xí)俗而產(chǎn)生糾紛。

5)移民沖突與群體性事件

南開水庫工程項目建設(shè)在一定程度上使土地、水利等資源因重新分配更趨稀缺，移民由于生產(chǎn)安置問題而導(dǎo)致土地資源的糾紛，增加了移民社會融合的難度。表面分析水利工程項目建設(shè)前期對移民群眾的生產(chǎn)生活不會有大的影響，但隨著水利工程的不斷推進，移民對預(yù)期生活的擔(dān)憂也會逐步加重。

3 南開水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警機制的構(gòu)建分析

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，上述五大問題在南開水庫工程建設(shè)中都是可能引發(fā)社會風(fēng)險的因素，移民工作中稍有疏忽，偶然性的矛盾糾紛就有可能引發(fā)大規(guī)模的沖突甚至發(fā)生群體性事件，威脅社會穩(wěn)定。對此，必須構(gòu)建完善的預(yù)警機制，確保水庫移民工作實施有章可循，最大限度的規(guī)避各類風(fēng)險，保證項目建設(shè)效益。

3.1 建立移民安置工作機構(gòu)

為了保證南開水庫工程移民補償生產(chǎn)安置工作順利進行，維護社會和諧穩(wěn)定，臺江縣成立了以分管副縣長為組長、建設(shè)征地區(qū)老屯鄉(xiāng)、施洞鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長的南開水庫工程建設(shè)征地補償和移民安置領(lǐng)導(dǎo)小組，組織成員有移民、水利、國土、林業(yè)、交通、政法等部門。

1)實物指標全面調(diào)查階段：成立以縣人民政府、縣相關(guān)職能部門、設(shè)計單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的實物指標聯(lián)合調(diào)查小組，負責(zé)實物指標聯(lián)合調(diào)查工作，進駐現(xiàn)場為移民講解國家和貴州省關(guān)于移民的相關(guān)政策規(guī)范，并對建設(shè)征地區(qū)涉及的實物指標進行全面調(diào)查。

2)移民生產(chǎn)安置階段：為解決移民后顧之憂，必須建立建全系統(tǒng)、科學(xué)和高效的移民安置實施組織機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機制。臺江縣人民政府負責(zé)南開水庫工程移民安置工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)；黔東南州生態(tài)移民局負責(zé)移民安置工作的管理和監(jiān)督。

3.2 加強移民資金管理

參照《國務(wù)院關(guān)于修改<大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例>的決定》(國務(wù)院令第679號)，臺江縣應(yīng)制定相應(yīng)的移民資金使用管理辦法，從嚴管理移民資金，加強對移民資金管理使用的監(jiān)督檢查。

3.3 建立監(jiān)理、監(jiān)測評估系統(tǒng)

為了保證移民安置及移民工程實施的質(zhì)量，實行移民安置綜合監(jiān)督評估制度和移民項目建設(shè)監(jiān)理制度、移民安置實施的監(jiān)測評估系統(tǒng)，具體移民監(jiān)理、監(jiān)測內(nèi)容如表4所示。

表4 移民監(jiān)理、監(jiān)測內(nèi)容

3.4 建立群體性事件預(yù)警機制

南開水庫工程群體性事件預(yù)警機制，應(yīng)遵循“預(yù)防為主、防患未然”的原則，充分考慮廣大移民意愿、利益，及時處理各種群眾反映的問題，對于危害公共安全的群體性事件，果斷決策、盡快平息事態(tài)，最大限度的減小對區(qū)域社會秩序的影響。

南開水庫工程建立高效運轉(zhuǎn)的應(yīng)急體系，一旦掌握移民群體性事件線索或發(fā)生大規(guī)模群體性事件，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)事態(tài)發(fā)展情況，迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，同時立即將相關(guān)信息報告縣級移民安置領(lǐng)導(dǎo)小組；移民安置領(lǐng)導(dǎo)小組展開應(yīng)急準備和處置的同時，及時掌握、匯總和研究判斷相關(guān)信息，通報參與處置的有關(guān)部門，迅速向黔東南州分管領(lǐng)導(dǎo)報告。

3.5 公眾參與機制

公眾參與有利于提高南開水庫工程方案的透明度和決策民主化，取得項目所在地各利益相關(guān)者的理解、支持與合作，預(yù)防和減少社會風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定。

3.5.1 信息公布

南開水庫工程前期施工設(shè)計、實施建設(shè)和監(jiān)測管理期間，貫徹政策宣傳、信息發(fā)布工作，保證信息暢通，促進工程順利實施。

1)政策宣傳：建設(shè)征地區(qū)臺江縣人民政府、老屯鄉(xiāng)、施洞鎮(zhèn)人民政府等相關(guān)職能部門、設(shè)計單位等共同組成實物指標聯(lián)合調(diào)查工作小組，根據(jù) “停建令”精神、《調(diào)查細則》，在建設(shè)征地區(qū)涉及區(qū)域開展實物指標全面調(diào)查宣傳工作，就實物指標調(diào)查方法、原則、移民補償和生產(chǎn)安置等問題以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范向村民進行深度政策宣傳，以確保村民在工作之初就逐步認識、理解、掌握移民政策，并積極有效的配合實物指標調(diào)查工作。

2)實物指標公示：實物指標全面調(diào)查結(jié)束之后，調(diào)查組對所有數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計匯總，編制實物指標張榜公示材料，進行實物指標公示，以確保移民熟知自我財產(chǎn)的詳細情況。由區(qū)(縣)政府組織在村民組和村委會內(nèi)進行張榜公示，實物指標聯(lián)合調(diào)查組予以配合，實物指標張榜公示實行三榜定案制，每榜公示時隔為7天。

3)移民補償手冊發(fā)放：以地方政府和移民最終確認的實物指標為基礎(chǔ)，根據(jù)國家和貴州省相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)范要求，綜合考慮建設(shè)征地區(qū)物價水平等經(jīng)濟指標，編制建設(shè)征地移民安置補償費用投資概算，并以移民家庭戶為基本單位詳細分解，將移民家庭戶擁有的實物指標換算為補償費用，編制移民補償手冊發(fā)放至每位移民戶，確保移民詳細了解補償費用。

3.5.2 移民參與渠道

南開水庫工程建設(shè)征地區(qū)移民主管部門建立專門的移民信訪機構(gòu)，不斷健全和完善移民來信來訪制度，做到移民來信來訪件件得到答復(fù)，及時為移民排憂解難，提前規(guī)避各種社會風(fēng)險因素、可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件的矛盾沖突，保證建設(shè)征地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

4 結(jié) 語

綜上所述，水庫建設(shè)中移民安置是一項關(guān)鍵任務(wù)，移民問題涉及面廣、政策性強，整個遷移過程伴隨各種利益調(diào)整，工作難度大、各種矛盾凸顯，一旦處理不當極易引發(fā)社會不穩(wěn)定事件。對此，在水庫移民安置規(guī)劃、實施過程中，必須落實社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，根據(jù)評估結(jié)果制定科學(xué)的預(yù)警機制，預(yù)防、處理好各類風(fēng)險因素，確保項目順利完成。