“十四五”時期我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系的十個創(chuàng)新點

李含琳，李 楠

中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）,甘肅 蘭州 730070

經(jīng)過改革開放40多年、特別是自黨的十八大以來國家農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策的不斷創(chuàng)新發(fā)展，我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)形成與國際接軌的發(fā)展模式和機制，國際化和市場化程度大為提高，國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭能力越來越高。但是，目前我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展中仍然存在許多重大戰(zhàn)略問題，需要站在新的高度重新認識、判斷和把握，由此引起國家農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系調整和創(chuàng)新的必要性，在頂層決策上充分考慮這些問題非常重要。

一、注重微觀導向要向注重宏觀導向轉變

多年來，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系建設的主要目標是，調動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，保持土地承包制，搞活農(nóng)村微觀經(jīng)濟活動基礎，扶持農(nóng)戶經(jīng)濟，繁榮農(nóng)村市場，增加農(nóng)民收入。現(xiàn)在的問題是，一方面農(nóng)村微觀經(jīng)濟已經(jīng)搞活，農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性普遍高漲，農(nóng)村出現(xiàn)許多非常先進的投資和產(chǎn)業(yè)模式；另一方面，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的相當部分已經(jīng)國際化、洲際化和跨國化，這就要求，建設中國特色的農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系，必須同時考慮國內與國際兩方面的因素，不能只考慮國內需求。所以，今后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策創(chuàng)新的基本思路：一是以習近平總書記提出的“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營”三大體系建設為基本指導思想，加快培育新型產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系；二是以提升宏觀調節(jié)效果為主，以創(chuàng)新導向機制為重點；三是把實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展作為核心戰(zhàn)略，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“合二為一”；四是進一步完善農(nóng)村經(jīng)濟的微觀經(jīng)濟基礎，把培育新型市場經(jīng)營主體作為新時期農(nóng)村改革的主線。

二、農(nóng)村資源配置要從小區(qū)域向大格局轉變

我國各地自然資源、地理地質和產(chǎn)業(yè)結構差異性很大，開發(fā)和發(fā)展歷史也有很大差異，這本來有利于形成差異性產(chǎn)業(yè)、技術和產(chǎn)品結構。但是，許多地方的農(nóng)村資源配置比較傾向于小區(qū)域和小平衡。主要表現(xiàn)有：一是在一個縣域之內、甚至一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村之內，都希望小結構的完整性，也就是“小而全”，導致區(qū)域之間的結構雷同非常嚴重；二是政府、社會和農(nóng)村管理者掌握市場信息，進行動態(tài)分析的力量不足，導致農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)選擇不穩(wěn)定；三是資源配置和農(nóng)村經(jīng)濟區(qū)劃理念不開放，跨空間思考不足。由此認為，今后農(nóng)村資源配置必須向大格局轉變。一方面要樹立開放思維和大局觀，要加強區(qū)域之間的合作與互補力度，特別要打破行政區(qū)域限制，大空間做好農(nóng)村生產(chǎn)力布局工作。另一方面，要根據(jù)我國不同區(qū)域農(nóng)村的實際情況，分類指導農(nóng)村區(qū)劃工作，合理布局生態(tài)保護區(qū)、產(chǎn)業(yè)培育區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)、出口農(nóng)業(yè)基地、高新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等，追求區(qū)域之間的結構差異性，促進“一村一品”向“一鄉(xiāng)一品”和“一縣一品”升級。

三、指標體系要能夠真實反映市場化和國際化

注重微觀向注重宏觀導向轉變，客觀上需要創(chuàng)新目標體系。目標體系也叫作指標體系，是農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策體系中很重要的一個方面，是判斷和衡量農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的重要手段。農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的衡量指標體系不能總是“老三樣”，即農(nóng)業(yè)增加值增長率、農(nóng)民收入增長率和糧食產(chǎn)量增長率。從現(xiàn)實來看，中國改革開放40多年，政府規(guī)劃的改革確實明顯滯后了，需要根據(jù)新的理念和戰(zhàn)略，增加能夠真實反映產(chǎn)業(yè)化、市場化、工業(yè)化、商品化、出口率等方面的指標，這些指標也能夠比較準確反映農(nóng)村農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的內涵。比如，爭取到2025年，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入增長率要達到一定的比率，城市和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的機制基本形成；農(nóng)產(chǎn)品的國家標準化達到80%以上，國際標準化率達到50%以上；農(nóng)產(chǎn)品初級加工率達到80%以上，精加工率達到50%以上；農(nóng)產(chǎn)品商品率達到90%以上，其中國內商品率達到80%以上，符合出口要求的農(nóng)產(chǎn)品比重達到60%以上；土地流轉率達到60%以上，東部達到80%；新型職業(yè)農(nóng)民達到50%以上，工資性收入占到農(nóng)民收入的50%以上。

四、短期政策體系要向長期政策體系轉變

今后中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展更加需要考慮戰(zhàn)略性、穩(wěn)定性和長期性，特別是5至10年的發(fā)展戰(zhàn)略和政策支持問題。要注意以下問題：一是調思路。根據(jù)黨的十九大報告關于建立“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營”三大體系的精神，建立既適合中國國情，又能推動中國農(nóng)業(yè)全面參與國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的調控體系；二是調結構。要根據(jù)國際農(nóng)產(chǎn)品市場的需求結構變化，來安排我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)品結構、技術結構和加工業(yè)，控制和降低低質低效的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提高高新技術農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)比重，增強出口能力；三是調產(chǎn)能。政府扶持發(fā)展農(nóng)村信息產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)村經(jīng)濟研究部門開展農(nóng)產(chǎn)品市場預期分析，隨時向全社會公布市場行情，化解產(chǎn)能過剩；四是調標準。盡量減少地方標準，增加國家標準和國際標準的評價分量，提高出口農(nóng)產(chǎn)品的達標比重；五是調手段。支持農(nóng)村科技企業(yè)和科普技術推廣，支持連片作業(yè)；六是調經(jīng)營。通過創(chuàng)辦和改造農(nóng)村微觀經(jīng)濟基礎，形成由大中型企業(yè)為主體的農(nóng)產(chǎn)品市場經(jīng)營體系。

五、支持農(nóng)村基本建設要從短期向長期轉變

多年來，在國家政策的支持下，我國農(nóng)村基礎和設施條件改觀很大，但是，浪費也很大。農(nóng)村基本建設政策的總體導向是對的，可是也存在不實事求是和盲目立項的問題。由此出現(xiàn)這樣的局面：一方面，政策支持農(nóng)村基本建設不留空白地方，到處提不科學的100%目標，另一方面，大量基本建設投資成為無用設施，空殼戶、空殼村和空殼鎮(zhèn)已經(jīng)不是個別現(xiàn)象。2019年我國城市化率為60.6%，預計到2030年將達到70%左右。因此，農(nóng)村基本建設政策必須調整：一是堅決克服農(nóng)村基本建設提盲目過頭的目標和口號，農(nóng)民居民點、道路、電力、水利設施等的配置要考慮20年不落后；二是追求短期效率要向追求長期效率轉變，農(nóng)村基本建設工程要以中長期項目為主；三是積極推廣新型投資方式，包括民族地區(qū)財政專項、擴大以工代賑領域、推廣BOT和PPP等；四是易地扶貧搬遷的投資必須結構化，不能全花在住宅建設上，安置區(qū)的土地整治、產(chǎn)業(yè)培育、農(nóng)民培訓，遷出區(qū)的老宅平整、復耕、生態(tài)綠化等，要留出一定的比例；五是完善城鄉(xiāng)基本公共服務體系建設，創(chuàng)造條件實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本建設同步實施。

六、支持市場建設要向支持直銷體系建設轉變

長期以來，人們都說農(nóng)民收入低，國家關于增加農(nóng)民收入的政策出臺了許多，但是，農(nóng)民收入總體水平確實還是比較低。客觀的說，造成這種局面的原因很多，其中一個主要原因就是農(nóng)民的實際收入并不低，而是通過流通環(huán)節(jié)流失了。西方國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平很高，但是農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)很簡單，就是建立直銷體系。所以，增加農(nóng)民收入要兩方面努力，一方面是通過產(chǎn)業(yè)科技手段進行支持，另一方面是要建立中國特色的農(nóng)產(chǎn)品直銷體系。政策導向有：一是加快土地流轉，打造直銷農(nóng)業(yè)基地；二是嚴格標準控制，保證有機綠色，實施規(guī)模生產(chǎn)；三是建設直銷通道，如社區(qū)直銷點、學校直銷點、企業(yè)直銷點、超市直銷點等；四是組建合作社聯(lián)盟，這樣一來，農(nóng)民就有能力做更針對大城市、遠距離、大批量的銷售甚至出口業(yè)務；五是圍繞直銷農(nóng)業(yè)，加強農(nóng)田水利、土地整治、道路交通、流通設施、通訊信息等基礎設施建設，打造現(xiàn)代物流配送平臺，提高生鮮農(nóng)產(chǎn)品物流效率。

七、扶貧政策要加快向扶農(nóng)政策轉變

到2020年底，我國肯定能夠實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標，這個目標主要是指農(nóng)村絕對貧困人口，而不是相對貧困人口。由于各種因素的影響，全部脫貧不等于今后農(nóng)村沒有貧困人口，只是貧困人口的形式將發(fā)生變化，相對貧困人口將成為主要形式，還包括許多邊緣人口等。另外，根據(jù)國內外反貧困的實踐經(jīng)驗來看，返貧也是規(guī)律性的，不能夠回避。從目前我國部分農(nóng)村地區(qū)，特別是西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村、邊遠農(nóng)村、邊疆農(nóng)村等許多特殊的農(nóng)村區(qū)域實際條件來看，返貧的可能性是存在的。因此，今后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策必須將扶貧政策調整為扶農(nóng)政策，在扶農(nóng)政策的框架下處理好農(nóng)村新的貧困問題：一是要加強對農(nóng)村相對貧困人口、邊緣人口的研究，創(chuàng)新貧困和反貧困理論；二是以統(tǒng)計局為主加快研究出臺關于農(nóng)村相對貧困人口的識別標準、識別方法和政策建議；三是農(nóng)村要繼續(xù)控制人口盲目增長；四是增強對農(nóng)村人口智力和技能扶持的政策力度。

八、扶持農(nóng)戶政策要向扶持企業(yè)政策轉變

在過去多年，由于各方面條件的限制，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策的扶持重點是放在農(nóng)戶和農(nóng)民身上，這是歷史時期階段性特征。但是，也需要反思這種政策模式，思考和決策農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，一定要明確四條：一是農(nóng)村經(jīng)濟是中國市場體制的一部分，不能與市場體制隔離；二是要選擇對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主體形式，肯定不是農(nóng)戶，農(nóng)戶是社會學概念，應該是企業(yè)；三是對農(nóng)民專業(yè)合作社的價值不宜估計過高，合作社是農(nóng)戶主體向市場主體的過渡形式，大多數(shù)合作社都存在“利益共享容易，風險共擔難辦”的問題；四是扶持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到底應該扶持誰？把這些思考概括起來，就是今后的農(nóng)村經(jīng)濟扶持政策要由扶持農(nóng)戶向扶持農(nóng)村企業(yè)轉變。根據(jù)有關資料，2019年我國農(nóng)民專業(yè)合作社220多萬個，家庭農(nóng)場60多萬個，各種龍頭企業(yè)8.97萬家。總體來說數(shù)量還是太少。農(nóng)村企業(yè)的成長可以選擇多種途徑，如農(nóng)村大戶、農(nóng)戶聯(lián)合、家庭農(nóng)場改造、招商引資、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等多種方式，國家應該制定適宜農(nóng)村企業(yè)成長的有關政策。

九、支持投入增長要向支持人才科技轉變

反思過去多年我國農(nóng)村投入政策的變化，支持基礎項目、產(chǎn)業(yè)項目、扶貧項目、生態(tài)項目的相對比較多，而支持農(nóng)村人才成長、農(nóng)村科技創(chuàng)新、建立農(nóng)村研發(fā)機制、農(nóng)民科技企業(yè)發(fā)展等方面的政策明顯不足。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，堅持“三位一體”和民營化非常重要。所謂“三位一體”是指科技創(chuàng)新體系必須由大學的研究機構、私人科技企業(yè)、政府科技企業(yè)三種力量組成，所謂“民營化”是指科技“三套車”中的前兩個基本上都屬于民營化。從城鄉(xiāng)關系的角度看，在目前中國農(nóng)村，要建立這樣的模式可行性比較小，農(nóng)村只能做科技創(chuàng)新發(fā)展的“配角”，不可能做科技創(chuàng)新的“主角”。所以，建立農(nóng)村創(chuàng)新體系不可能完全由農(nóng)民去做，而需要將城鄉(xiāng)一體化作為主要目標，以“反哺機制”和扶持政策為主要的戰(zhàn)略內容，由城市、工業(yè)和政府對農(nóng)村進行幫助，利用各種機會和政策，扶持農(nóng)村創(chuàng)新工程的建設。同時，要把培育和扶持農(nóng)村實用人才作為促進農(nóng)村科技創(chuàng)新的主要措施，農(nóng)村實用人才培養(yǎng)再加上“創(chuàng)新援助”，就構成新時代中國農(nóng)村創(chuàng)新的基本格局。

十、支持村民自治要向建立“三位一體”模式轉變

根據(jù)發(fā)達市場國家的經(jīng)驗和工業(yè)化市場化科技化的一般規(guī)律，結合中國國情，設計出“行政+法制+公司”的“三位一體”模式，作為未來中國農(nóng)村管理的基本模式，行政管理與經(jīng)濟管理、法制管理要緊密結合。農(nóng)村管理體制的進一步改革，不僅僅要考慮消除族管弊端，還要考慮農(nóng)村的管理體制與農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的全面對接問題，更要考慮與法律、法制和法治的對接問題。更為重要的是，黨中央很早就明確提出了要建設法制國家、法制政府、法制管理的問題，這些重大問題也是進行農(nóng)村管理體制改革必須考慮的關鍵問題。所以，今后進行農(nóng)村體制改革要采取“行政+法制+公司”的“三位一體”模式，其中，行政體制的主要任務是改組現(xiàn)行農(nóng)村村委會，核心是消除“族管”問題，真正保障村民的民主權利；法制管理體制的主要任務是要在農(nóng)村建立法制管理體系，創(chuàng)造依法管理的條件，比如法治村公所、村法庭；同時，瞄準市場農(nóng)業(yè)和外向農(nóng)業(yè)，用公司化改組農(nóng)村現(xiàn)有的行政關系。比如，將行政村改組成農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，農(nóng)業(yè)大戶和專業(yè)合作社改組成分公司或者車間，使得農(nóng)村經(jīng)濟組織更加實體化。