對康縣429萬元整合涉農資金扶持村級集體經濟績效考核反饋問題的探討

侯香梅

康縣農村經濟經營管理局，甘肅 康縣 746500

為實現2019年脫貧村每村集體經濟收益達1萬元的目標，康縣整合涉農資金429萬元，補齊了集體經濟發展補助資金不足10萬元的岸門口、長壩等17個鄉（鎮）82個村，以求通過注入村級集體經濟發展啟動資金，保障脫貧攻堅任務順利完成。2020年1月，國家扶貧開發辦公室委托第三方，對康縣扶貧資金使用績效進行考核，由康縣農村經濟經營管理局負責實施的整合涉農資金429萬元扶持村級集體經濟發展項目，在考核中被抽中作為重點核查項目。該項目由于事前工作基礎扎實，資料準備完整，經第三方考核組查閱資料和深入村社現場調查，得到首肯，同時對該項目在實施中存在的問題提出了反饋意見。

一、存在的主要問題

（一）扶持資金量少，貧困村多，資金細分化后不能發揮規模效益

根據調查，康縣全縣21個鄉（鎮）350個村，其中貧困村203個。2018年以前已實現脫貧118個村，2019年預脫貧82個村，實現全縣退出貧困。脫貧攻堅，任務艱巨，為實現縣內全域“綠美凈”，一二三產業融合發展，特別是完成邊遠山區農村水、電、路等基礎設施建設，實現農村貧困人口“兩不愁、三保障”，各方面都需要財政投入，整合使用財政涉農項目資金重點突破是行之有效的實踐經驗。安排429萬元扶持村級集體經濟發展資金，按照每村10萬元標準，對已撥補助資金不足10萬元的岸門口、長壩等17個鄉（鎮）的劉坪村、范寺村等82個村進行補齊，每個村5萬～6萬元，這樣2019年預脫貧的82個村村均財政扶持資金達到10萬元，這已是發揮縣財政最大能力，也是2017年以來對村級集體經濟發展投入最多的一次。但是，在當前經濟發展水平下，10萬元扶持資金，僅僅只能保證通過投資收益分紅解決村級集體積累達到1萬元以上的問題，根本不足以解決村級集體經濟是否能夠自我發展的問題，而這82個村村均扶持資金10萬元還是分兩個年度到位，使得資金更加零散，不能發揮出資金投入的規模效益。如：岸門口鎮劉坪村2018年縣財政撥入扶持資金5萬元，2019年429萬元扶持村級集體經濟組織發展項目撥入扶持資金5萬元，先后入股康縣康元生物工程有限公司發展食用菌生產；長壩鎮范寺村2018年縣財政撥入扶持資金5萬元，是為了確保“2020年貧困村村級集體經濟達到2萬元”的考核指標，經縣脫貧領導小組研究，決定對原下撥的2017年山根村扶持資金15萬元，調整到劉家溝村和范寺村各5萬元，范寺村2019年投資該村康縣綠色田園種植農民專業合作社發展花椒和柴胡等中藥材種植，將2019年429萬元扶持村級集體經濟組織發展項目撥入扶持資金5萬元，入股該村康縣飛源養蜂農民專業合作社發展中蜂養殖產業。

（二） 村級集體積累薄弱，缺乏自我發展基礎

2019年農經統計資料顯示，全縣村級經營性資產總額4 157.3萬元（含2017年以來財政歷年扶持資金3 155萬元），有城關鎮趙壩村、咀臺村和王壩鎮何家莊村、大水溝村等8個村有經營性固定資產1 432.3萬元；429萬元扶持村級集體經濟組織發展項目涉及的82個貧困村共有經營性資產386萬元，全部為2017年以來的財政扶持資金，村級自有發展資金為零，沒有任何發展基礎。如王壩鎮大水溝村為康縣新農村建設精品村，該村現為國家AAA級旅游景點，也是2017年省農業農村廳掛牌的休閑農業試點村。2019年底，全村5個村民小組有175戶710人，村級集體經濟組織資產總額200.06萬元，其中村級組織活動室等資產120.06萬元，2017年扶持村級集體經濟發展財政試點資金80萬元。該村在鎮黨委、鎮政府指導下，利用扶持資金2019年底建成300m2的游客接待中心1幢，2020年初已完成招商，實行承包經營。周家壩鎮全鎮23個村，2019年底有經營性資產135萬元，全部為2017年以來縣財政對祁山村、陰灣村、郭崖村等19個貧困村的扶持資金，每村5萬元或10萬元，李山、豆坪、李安、李坪村4個非貧困村更是沒有經營性資產。2018年祁山村、郭崖村等6個村扶持資金45萬元和2019年陰灣村、黑竹村等5個村扶持資金25萬元，共70萬元，由于各村沒有發展條件，更沒有可帶貧合作社入股，經鎮政府協調，全部投資入股康縣百稼富民農業發展有限公司，按年6%比例分紅，2019年富民公司在犀牛江邊陰灣村河灘地發展袋料香菇生產。

（三）帶貧企業（合作社）自身發展水平有限

該項目主要采取村級集體經濟組織投資入股企業或合作社獲得分紅方式，由8個企業和41個合作社實施，按6%～12%的分紅比例，2019年獲得收益為48.278萬元。

由于康縣地處隴南山區，縣內企業生產以農副土特產加工為主，品種有茶葉、食（藥）用菌（木耳、香菇、天麻）、中藥材、核桃、花椒、蜂蜜等，受資源條件和地理條件限制，只能是生產加工多點分布，批量小、品種質量不一、包裝各顯特色，品牌效應無法發揮。規模以上農產品加工企業僅有康縣興源土特產商貿有限公司和康縣滿福農產品開發有限公司，承擔帶貧任務的8個企業中：康縣百稼富民農業發展有限公司屬縣財政投資2018年成立的農業發展公司，主要從事農業產業開發項目的實施工作，2019年租用犀牛江邊周家壩鎮陰灣村河灘地建設袋料香菇生產基地1處，2020年又在長壩鎮付壩村租河灘地建設袋料香菇生產基地，公司現有員工15人，該公司正處于發展起步階段。帶貧企業康縣康元生物工程有限公司、康縣康垚農產品開發有限責任公司主要從事食用菌（香菇、木耳）袋料菌棒生產和農副產品加工，康縣鴻泰農業開發有限責任公司主要從事中蜂養殖和農產品加工包裝、電商銷售等，這三家公司由于管理人員缺少、技術標準不高，還沒有形成自己的品牌，年收入均不過300萬元，其余4家公司收入在30萬～100萬元之間，就更低了。

帶貧的41家合作社中，僅有康縣福祥種植農民專業合作社一家為市級示范社，其余40家合作社中，有31家是以“黨支部+”形式組建的合作社，9家為村內能人大戶組建的，成員以本村農戶為主，產業發展基礎差，更沒有資金、技術、人才、生產設施、管理經驗等方面的優勢，扶持村級集體經濟組織發展資金投資入股這些合作社，特別是投資入股黨支部引領創建的合作社，只是能讓鄉（鎮）領導不用擔心資金是否安全，只能解決合作社部分生產設備購置和生產能力提升的問題，不能解決合作社發展水平低和帶動村級集體經濟發展的根本問題。

（四）村級集體經濟組織職能發揮依托村民委員會，存在管理上的問題

現行體制實行村財鄉管，各鄉鎮為了扶持資金的安全，更是加強管理，村級組織自主權很大程度上受到限制。

村級集體經濟組織職能由村民委員會代行實施，不是獨立的法人組織，更不是一個單獨的市場主體。發展集體經濟只是有很少的扶持資金，沒有人力、設備、資源、場地、技術等各方面的條件。

在農村經營體制方面，統一經營這一層面存在問題。實行家庭聯產承包責任制40年來，特別是1998年農村土地二輪承包，延長承包期30年，2002年，為了切實鞏固減輕農民負擔成效，防止農民負擔反彈，農村實行稅費改革，農戶不再上繳應承擔“三提五統”承包任務，村級集體經濟組織沒有了公積公益金收入，存量很少的資金、資產已基本耗盡，只有對以土地為主的資源所有權，部分村鎮建設征用土地時，因拆遷等矛盾突出，征地款也全部分配給農戶，村級集體經濟組織不能取得公積金補償，村級集體經濟組織對資源的收益權也受到很大的影響。

二、原因分析

(一)受地區條件限制，貧困面大

康縣地處隴南山區，屬北亞熱帶向暖溫帶過渡區，氣候濕潤，植被繁茂，但山大溝深、土地瘠薄，交通不便，經濟發展落后，“八山一水一分田”是這里真實的寫照。全縣350個行政村，2013年底有貧困村203個，其中：建檔立卡貧困村145個，深度貧困村147個，有農戶49 872戶，農村人口177 249人，建檔立卡貧困戶16 803戶，65 910人，貧困發生率高達37.18%，屬國列重點貧困縣。如地處豆壩店子重點貧困片區的深度貧困村三河壩鎮瓦子壩村，全村37戶農戶，居住在距離鎮政府所在地35km的山溝，農戶生產、生活、出入極不方便，2018年底該村才通水泥硬化路，村民居住分散，至今還有個別居民點通信網絡沒有覆蓋。由于豆壩店子重點貧困片區農戶耕地大多處于林緣地帶，因受野豬危害嚴重，農作物基本不能收獲，農戶也無法種植，甚至農戶埋于地下的天麻，也經常遭受野豬危害，外出務工收入是這里農戶的主要經濟來源。地處豆坪重點貧困片區的周家壩鎮黑竹林、王藺、西溝、草坪等深度貧困村，也是距離鎮政府所在地15～20km，交通不便，農戶居住分散，生產生活條件十分艱苦。

（二）重視人畜飲水、通電、通村道路硬化和人居環境改善等硬件基礎建設

近10年來，特別是2013年脫貧攻堅實施以來，康縣縣委、縣政府十分重視農村飲水、通電、通村道路硬化和人居環境改善等硬件基礎建設，連續10年整合各類涉農項目，重點投資，康縣農村人居環境發生了翻天覆地的變化，康縣已入選全國20個縣（市、區）農村人居環境整治成效明顯激勵候選縣名單。2019年康縣共整合各類涉農項目資金24 418.55萬元，其中：用于農村危房改造、人畜飲水、道路硬化和維修、人居環境改善、易地扶貧搬遷等硬件基礎建設項目資金14 824.85萬元，產業發展資金9 593.7萬元，429萬元扶持村級集體經濟組織發展資金就屬于產業發展資金部分，占總資金的1.76%。該項目屬康縣2019年第七批整合使用財政涉農資金項目，這一次共整合項目資金2 445.5萬元，其中：中央財政資金1 685萬元，省級財政資金760.5萬元，用于扶持村級集體經濟發展429萬元，占17.54%，貧困戶“兩后生”（雨露計劃）培訓和勞動技能培訓231萬元，占9.45%，用于危房改造、安全飲水、通村道路修復、易地扶貧搬遷等1 785.5萬元，占73.01%。

(三)農村稅費改革后，村級公益事業支出依賴財政轉移支付

目前，農村村社干部和鄉村醫生報酬由財政轉移支付，農村義務教育實行“兩免一補”，教育資源整合后已全部解決了農村民辦代課教師問題，農村實行“合作醫療”，森林防火、公共衛生維護等統一安排公益性崗位人員，并實行財政補助，村級組織運行辦公經費財政承擔，鄉村道路修復維護、人畜飲水、電力、農田水利建設，采取工程性質，財政承擔費用，工程采取項目招標形式由有資質的企業完成。

對農業富民產業生產性服務，已基本推向市場，由農民專業合作社或龍頭企業承擔，康縣立地條件限制沒有實施過涉及大面積規劃的種植項目，也沒有發生過大面積農作物病蟲害和需要村級集體解決的問題。

（四）農業特色產業開發投資多以項目形式下達

現代農業發展中，農業特色產業開發投資多以項目形式下達，縣、鄉政府組織具有資質的相關企業或合作社實施，村級集體沒有進行生產能力貯備。

三、解決辦法

（一）開展農村“三變”改革試點，促進農村產權制度改革，組建經濟聯合社，推動集體經濟發展

2018年中央“一號文件”明確提出“深入推進農村集體產權制度改革。全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認，加快推進集體經營性資產股份合作制改革。推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。”2019年中央“一號文件”又提出“深入推進農村集體產權制度改革。按期完成全國農村集體資產清產核資，加快農村集體資產監督管理平臺建設，建立健全集體資產各項管理制度。指導農村集體經濟組織在民主協商的基礎上，做好成員身份確認。”2020年中央“一號文件”再一次明確提出“抓好農村重點改革任務。完善農村基本經營制度……全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作。探索拓寬農村集體經濟發展路徑，強化集體資產管理。”

2018年，根據市縣縣委、縣政府的安排部署，在岸門口鎮莊科村、街道村、城關鎮鳳凰谷村、斜崖村等7個鄉（鎮）13個村進行“三變”改革試點工作，經過半年多的工作，各個試點村均已完成了試點確定的工作任務，目前各試點村承接經營主體運行良好。2019年康縣在全縣范圍內開展了農村集體產權制度改革試點，已有21個村完成了各項改革試點工作，建議擴大試點范圍，加大工作力度，同時在農業產業項目開發上，出臺土地流轉配套政策，立足康縣“獨一份”“特別特”“好中優”“錯峰頭”的資源優勢，將小而精的農業特色產業通過合作社引領走上產業化經營的軌道，使農戶成為真正的股東。進一步管好用好集體積累資金和政府扶持資金，將財政撥款、減免稅費和社會捐贈等途徑所形成的資產歸農村集體經濟組織所有，納入股份經濟合作社折股量化的資產范圍，把“三變”改革和農村產權制度改革深度融合，把“三變”改革作為增強貧困戶增收的有力抓手，發揮康縣美麗鄉村建設成果，大力發展鄉村旅游產業，通過鄉村旅游帶動農村產業轉型升級，實現村級集體經濟增收，農民脫貧致富。

（二）脫貧不脫政策，繼續加大對村級集體經濟發展的扶持力度

加大對村級集體經濟的投入。通過項目扶持、產業開發、資源整合等措施，充分挖掘現有村級集體資源，形成經營性資產，壯大村級集體經濟實力，夯實村級集體發展的經濟基礎。2020年該縣第一批整合使用涉農項目資金計劃，已安排扶持村級集體發展資金410萬元，對20個鄉（鎮）77個村貧困村進行扶持，每村5萬～6萬元的扶持資金；已安排東西協作資金749萬元，對周家壩鎮草壩村、長壩鎮趙溝村等10個貧困村和平洛鎮張坪村、望關鎮貫上村等7非貧困村進行重點扶持，每村40萬～50萬元的扶持資金。目前這些項目正在緊張實施中。