農村生活垃圾強制分類法律制度分析

周菲菲

摘 要：農村地區水體污染和土壤污染，大都是由生活垃圾造成的。現在的基本情況是，農村地區生活垃圾治理工作普遍依賴政府政策和行政政策，導致治理效果不佳。未來，農村生活垃圾的法治化治理是必然走向，而創設科學有效的法律制度，才是農村生活垃圾治理之根本。本文將從實際角度出發，分析農村生活垃圾治理問題和法律問題，農村生活垃圾強制分類法律制度核心內容，農村生活垃圾強制分類法律規制舉措，希望以法治化手段對農村環境進行動態化監管，強化法律效力。

關鍵詞：農村;生活垃圾;強制分類;法律制度

一、引言

農村生活垃圾如果隨意丟棄，在雨水沖刷之后就容易流入江河湖海，對水體和土壤等造成巨大破壞，破壞生態環境。最近幾年，政府對農村生活垃圾治理工作愈加重視，并且目前為止也取得了可觀成就。但現在農村生活垃圾治理仍呈現出不合理、不科學之態?？梢姡罾卫砉ぷ髦饕蕾囌吆托姓侄稳ジ深A，難以長久持續下去。筆者認為，生活垃圾的法治化治理是農村法治化治理工作的重要組成部分，創建科學有效的法律制度予以強加規制，尤為關鍵和重要。農村生活垃圾強制分類法律制度建設，要將農戶分類、收集分類、轉運分類、處理分類這四大點作為核心，進而有效提升農村生活垃圾管制質量和水平，提升農村地區法治化治理工作效果。

二、當下農村生活垃圾治理問題和法律問題分析

（一）治理問題

首先，無法保障源頭分類效果。源頭分類是現在農村地區生活垃圾分類面對的焦點問題。廣大村民自身垃圾分類意識缺乏，導致農村垃圾分類精細化甚是困難，后期垃圾分揀吃力。盡管通過政府和社會各界發力，農村可以實施初步的源頭分類，但是執行期間要對農民進行持續的思想灌輸和知識普及，這個過程還是漫長艱辛的。

其次，運維費用投入大。目前，農村地區的生活垃圾分類工作，日常所要投入的運維費用很多，運維成本包括分揀員人工費和轉運車輛費以及終端處置費，并且涵蓋垃圾桶破損消耗、垃圾源頭分類獎勵等內容，尤其是部分呈分散式布設的垃圾處理終端，假設垃圾分揀率低，那每噸垃圾處理成本就很高，久而久之，讓鄉鎮和村集體都不堪重負。

再次，可持續發展機制急需優化。就農村地區生活垃圾資源利用角度加以分析，可以看到，就算是國內浙江這些經濟發達地區的農村，雖然生態文明建設頗具成效，但是資源化利用仍處在摸索階段，也沒有改變投入大、產出小的格局，可持續發展甚是吃力。縱觀農村生活垃圾分類與治理現狀，表現在普遍靠鄉鎮、村集體的投入來維持，未有社會力量適時介入，沒有打開市場化運作的大門。

（二）法律問題

首先，環境立法。現在，國內關于農村生活垃圾處理的法律法規制度，存在明顯的滯后性、空白性、原則性特點。其一，城鄉二元結構發展模式以及“重工輕農”現象存在，對農村生活垃圾處理工作的開展造成了極大阻礙。目前，環境立法將側重點放在了城市垃圾分類處理層面，一定程度上忽視了農村生活垃圾治理。雖然國家《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱“《環境保護法》”）、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱“《固體廢物污染環境防治法》”）中都有農村環境整治、農村垃圾污染防治的相關規定，但是內容不細化，只是籠統提及。其二，在國內環境法律結構體系中，很多內容都無法滿足現實需求，難以達到與時俱進，導致該類法律的指導性和實踐性雙向缺失。我國的環境保護基本法律便是《環境保護法》，雖然每次修正時都會增添農村環境保護的條例，但是該類規定的原則性特點尤為突出，沒有深度細化內容。

其次，執法困難。農村生活垃圾處理并非易事，期間需要各個部門和人民一同努力與協作。生活垃圾處理不可能一蹴而就，是一項長期化、系統化的工程。現在，絕大部分農村地區環境執法普遍存在一個問題，那就是沒有常設環保執法部門，特別是鄉一級政府，根本就沒有設置環保局機構，這是農村環境執法水平一直上不去的重要原因。環境執法乏力導致農村生活垃圾治理階段缺乏充裕的科學知識作支撐，農村環保工作舉步維艱。

再次，守法意識不足。環境意識主要指民眾在掌握環境情況、環保規約的基礎上，以本體價值觀為指引，而后自發加入環保工作中的一種行為。擁有了環境意識才能積極參與國家環保事業建設工作。縱觀整體情況，農村地區民眾對環保問題的重視程度普遍偏低，他們往往更在乎自己的生活環境，并非生態環境，空話套話一大堆，卻難以付諸行動。

最后，法律監管效果差。缺少立法，必然會造成農村地區生活垃圾治理不能得到重視，此類情況在法律監督這一層面表現得尤為突出。環保監管機構，從實際角度而言，屬于一類“倒金字塔”式的運作樣態，鄉鎮環境監管機構少之又少，因而必然難以發揮出環境監管的預期作用與職能。

三、農村生活垃圾強制分類法律制度核心內容

（一）農村地區生活垃圾強制分類側重點

1.農戶分類

首先，構建農村生活垃圾分類國家技術標準和地方性技術標準。全國多個省市，以上海市為首，都已落實了垃圾分類政策，將生活垃圾分為可回收垃圾、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾。目前，國內只有部分地區做到了垃圾分類，還未實現全國普及。立足國家層面，政府一方需按照《固體廢物污染環境防治法》的規定，由國家技術標準部門制訂適用于全國農村地區的生活垃圾國家標準，如可以制訂有害垃圾種類和有害垃圾區分指標等，制訂可回收垃圾種類和可回收垃圾指標等。地方政府要建立健全相關法律法規，有關垃圾處理的技術標準要滿足國家要求，同時要符合地區發展需求，從而實現高效的垃圾分類。

其次，垃圾分類投放基礎設施建設。在對生活垃圾進行分類操作后，地區投放使用的設施以及設備等，一定要遵循“低投入、高產出”的基本原則，同時要達到易操作和易維護的標準。資金一定要由農村生活垃圾專業治理公司和地方政府財政一同承擔。當前的基本情況是，部分地區垃圾收集用的是塑料垃圾桶，而有的地區使用生活垃圾池。地區不同，使用的垃圾投放設備各不相同，重點在于設施和設備的使用要能夠提升生活垃圾處理質量，助力垃圾歸類。

再次，登記在案。以縣域為基本單位，統一制訂生活垃圾分類農戶登記手冊，基于法律法規條文，將農村生活垃圾國家標準和地方標準以及獎懲機制等印制在手冊上，并做到大面積“撒網”，人手一本。同時，鄉鎮衛生員要負起責任來，實時監督農戶登記情況。由此還可建立起獎懲制度。

2.收集分類

首先，衛生員要進行二次分類。農村地區生活垃圾要由衛生員進行正確分類和收集，包括農村道路和廣場上的垃圾。因為廣大農戶的垃圾分類意識不強，在生活垃圾分類時常會出現分類錯誤的情況，所以衛生員就要針對錯誤放置的垃圾進行再次分類處理。

其次，衛生員收集和處理。農村生活垃圾專業化治理公司要使用當前的先進科技，投入充裕的資金，建設和投放生活垃圾資源化處理設備。同時，衛生員要正確高效使用該類設施和設備，秉承就近就地的基本原則，資源化處理易腐敗垃圾和有機垃圾，其中有機垃圾以堆肥處理和制作沼氣處理為主。農村生活垃圾專業化治理公司要負責修建規模適中、保障垃圾安全存放的存儲地，將分類包裝完畢后的垃圾存于該處。

3.轉運分類

農村生活垃圾專業化治理公司投入專門用于運輸垃圾的車輛，以村為單位，委派專職人員和車輛，設置好固定時間，將各村已經包裝好的生活垃圾集中運送到縣。農村生活垃圾專業化治理公司選址要科學，存儲空間要充足，這樣才能將轉運抵達目的地的垃圾存儲好。

4.處理分類

在一系列的分類操作后，集中在縣的生活垃圾，一定要按照國家標準，亦或是地方標準，使用先進科技進行科學有效的處理。

首先，有害垃圾處理。關于有害垃圾分類，政府要在省域范圍內建立有害垃圾處理企業，提升企業技術水平和辦事效率，從而為地區經濟發展和環境保護作出貢獻。

其次，可回收垃圾處理。要達成循環經濟運作標準，對農村生活垃圾實現資源化利用，關鍵點在于將分類好的生活垃圾，交給專業公司去處理，如最為常見的就是廢紙、廢盒等垃圾，要送往造紙廠進行回收利用，而像廢鐵、廢銅等金屬垃圾，要送往煉鋼廠等處進行回收利用。

再次，不可回收垃圾處理。當前，不可回收垃圾處理常用的辦法就是填埋和焚燒。一般而言，一個縣域的人口數量以及縣域經濟水平有限，所產生的生活垃圾不能滿足以生活垃圾為原料的發電廠發電需求，并且也不是每個縣域都適合建立生活垃圾處理填埋場以及發電廠。所以，垃圾處理一定要從維持經濟可持續發展角度和保障環境可持續發展角度出發，在省域、市域中進行合理數量的生活垃圾填埋場、焚燒發電廠建設，酌情而定[1]。

（二）農村地區生活垃圾強制分類獎懲機制

廣大農戶和衛生員，對生活垃圾分類具有主要責任，提升他們參與垃圾分類工作的主動性，期間輔以獎懲機制，同時維系法律規章制度有條不紊落實，“權、責、利”高度統一，對垃圾分類有效運行具有重要作用。

1.農戶獎懲

農戶獎懲，即建立“積分獎勵”機制。衛生員根據生活垃圾收集的具體時間周期，設立計分單元，每一次計分都要登記在各家各戶的生活垃圾分類手冊中。比如，7天是一個計分單元，滿分是10分，分類正確的家庭得到10分，分類錯誤的家庭0分，未分類的家庭扣分處理。衛生員每月定期將各家各戶的得分情況統計好并上報，之后在此基礎上按照積分情況，給予各戶對應獎勵。年底時，村委會要評選出“垃圾分類優秀農戶”，并給予物質獎勵，同時公開批評那些分類錯誤、沒有分類的農戶[2]。

2.衛生員獎懲

衛生員做到人手一本工作手冊，手冊中要記載農戶生活垃圾分類詳細信息，和農戶個人手冊上的信息進行核對，記錄好公共生活垃圾分類信息和各農戶生活垃圾分類信息。另外，村管理員要對生活垃圾轉運負責人的工作手冊進行信息核查，細致檢查衛生員工作情況，基于此，按照實際工作情況和業績等適當獎懲。農村地區生活垃圾專業化治理公司，要每年進行先進衛生員評比，表現好的人給予獎勵，表現不好的人給予批評，表現嚴重不好的人予以辭退。

3.其他責任人獎懲

農村地區生活垃圾處理期間，每位在崗工作者都應該設有對應的懲罰機制。負責垃圾轉運的人員，要確定好所轉運垃圾是分類正確的，并且要將分類包裝完畢的垃圾安全運輸到目的地。填埋場工作人員要按規章制度辦事，不能出現垃圾散漏、垃圾坍垮等情況。所涉各環節的相關企業，在內部一定要設立一套完整化、正規化、常態化的科學管理體系，關鍵點在于優化和落實“權、責、利”高度統一，實施有效的崗位責任獎懲辦法[3]。

（三）農村地區生活垃圾強制分類責任

第一，民事法律責任。廣大農戶和衛生工作者以及垃圾治理公司等，如果未能根據規定標準對農村生活垃圾進行正規化的分類投放和分類收集以及分類轉運、處理，情節惡劣或是對社會造成巨大消極影響，那么一定要承擔必要民事法律責任，包括錯誤糾正、公開認錯和民事賠償以及經濟處罰等內容。

第二，行政法律責任。政府管理與監督機構的工作者，如果出現不作為或者胡亂作為的情況，致使農村地區生活垃圾強制分類制度難落實、難履行，并且產生了不良社會反應，那么必須要承擔對應的行政法律責任，以行政問責、行政處分、行政處罰予以整治。

第三，刑事法律責任。無論是農戶還是衛生員，或者是垃圾治理公司、其他關聯方，主觀層面不執行、錯誤執行，導致農村生活垃圾分類投放錯誤、收集不到位、出現轉運問題、垃圾處理效果差等，根據情節嚴重程度，若對生態環境造成嚴重破壞以及造成不良社會影響，一定要承擔刑事法律責任，根據情節程度進行拘役、管制、有期徒刑判罰、經濟處罰等[4]。

四、農村生活垃圾強制分類法律規制舉措

（一）制定相應的法律法規

首先，制法。全國人大和人大常委會制定且審核通過的法律，在國內整個法律體系中占有重要地位。2020年4月29日，第十三屆全國人大常委會第十七次會議修訂通過了《固體廢物污染環境防治法》，作為國內垃圾治理工作依靠的主要法律，將農村地區生活垃圾強制法律條文規定也囊括在內。

其次，改規。法規通常是指國務院和各部委統一制定的行政法規和部門規章制度，地方立法組織所制定的地方性法規。國務院和全國各地立法部門可以制定《農村生活垃圾治理條例》以及《農村生活垃圾治理辦法》等規定，之后在此基礎上全面納入農村生活垃圾強制分類法律制度這一“重頭戲”，查漏補缺，使之為我國農村生活垃圾治理法律制度結構體系優質建設增光添色[5]。

（二）法律法規的落實

首先，政府部門要做到嚴格執法。高效行政執法勢在必行，要根據相關法律法規條文規定，對管理和監督市場主體的垃圾分類操作行為予以常態化監督管理?？h級政府要發力，對垃圾分類、管理、回收利用、處理各個環節把好關，全方位、多角度地強化執法質量，做到真正意義上的合理執法、嚴格執法。

其次，人民法院的公正審判。受害方起訴違法者至人民法院，承辦法院要認真仔細地執行農村地區生活垃圾強制分類的相關法律法規，按照法律規定和具體情況進行公正審判，通過公平決斷，對違法人員進行嚴厲懲處，絕不姑息。

再次，民眾和市場要密切配合。農村地區生活垃圾強制分類法律制度的落實與執行，歸根結底還是要靠廣大人民群眾和市場主體積極配合。農村生活垃圾強制分類要由市場主體去執行，而要想構筑良好的社會輿論條件，就必然少不了廣大人民群眾的踴躍參與。

五、結語

社會在發展，時代在進步，無論是城市還是鄉村，經濟水平雖然取得較大進步，但是生活垃圾導致環境污染的問題卻屢見不鮮，亟待法治化規制，尤其是在農村生活垃圾分類這一塊，生活垃圾強制分類法律制度一定要建立健全，以約束違規違法行為，提升農村生活垃圾分類水平，為促進農村地區各項事業的發展夯實基礎。

參考文獻：

[1]霍建云，竇竹君.農村垃圾污染防治的法制完善[J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2016（2）：87-91.

[2]田海軍.積極探索農村垃圾治理的法治化道路[J].人民論壇，2019（2）：90-91.

[3]劉艷艷，蔣祥龍.欠發達地區農村垃圾治理法治化路徑研究[J].北京城市學院學報，2017（5）：6-9.

[4]薛晨.嚴格把住農村垃圾排放關——訪省人大代表龔建國[J].江淮法治，2010（15）：40-41.

[5]姚金海，焦勇.論農村生活垃圾治理的法律法規建設——兼論《農村生活垃圾治理條例》的制定和施行[J].經濟與社會發展，2019（4）：61-68.