我國農村土地使用政策分析

摘 要：農村土地使用政策是公共政策分析應該加強和重視的領域，我國的農村土地使用政策實現了“三權分置”，促進了土地經營權的流轉，發展了農業產業化、集中化經營，但也明顯存在一些問題。本文對農村土地使用政策的發展歷程作簡要回顧，著重分析2013年之后我國農村土地使用政策調整的最終政策目標，說明其執行手段，并對政策作出評估。

關鍵詞：中國;農村土地使用政策;調整;評估;“三權分置”

一、問題提出

隨著改革開放步伐加快，經濟迅速發展、城市規模不斷擴大，城市周邊原本屬于農村的土地被征收，農民轉讓土地承包經營權，農村土地被重新規劃為城市建設用地。1982年，中華人民共和國第四部憲法在第五屆全國人大第五次會議上正式通過并頒布，即現行《中華人民共和國憲法》，其中第10條規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。1988年，第七屆全國人大第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案（1988）》，把土地有償使用、土地使用權的轉讓寫入其中。

此后，土地征收便有了法律支持。在出售國有土地以及將征收的農村土地出售的過程中，政府獲得土地出讓金，并逐漸形成“土地財政”。政府在征收土地的過程中，矛盾時常發生，土地沖突變成嚴重的社會問題，在愈演愈烈的形勢下也進入了政府議程，成為必須解決的政策問題。

二、政策發展

1978年，農村發生了土地基本經營制度的變革，開始實行家庭聯產承包責任制，所有權歸集體所有，承包經營權歸農戶所有，統一經營變成了分散經營。

1995年前后，第二輪承包開始，基本沿用第一次農村土地改革的做法，除了某些地方因地制宜做了一些細節改動[1]。2003年3月1日，《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱“《土地承包法》”）施行，農村土地經營制度發生了一些變化。該法規定了承包土地的期限為30年，承包期間，發包方將不會重新發包給承包方;另外規定，在承包期內，發包方不得收回土地重新發包，如果農戶全家成員已經遷移小城鎮落戶，那么承包方有權自主決定是否將土地承包經營權交還給發包方，或者將承包經營權流轉。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》逐步將加強土地承包經營權流轉管理和服務作為完善和健全農村土地經營制度和管理制度的重要內容。

從1982年到2012年之間，政策思路是從允許小規模土地流轉到允許大規模土地流轉，從制度不規范到制度規范轉變，還明確規定了流轉雙方的權利和義務。

本文主要分析2013年之后的土地政策，因為從2013年開始，我國的土地政策又迎來了一次變革。

三、政策目標

長期以來，土地沖突在群眾的認知里一直都屬于社會問題，對政府來說則是政策問題。為解決土地沖突，黨和政府不斷作出努力。2013年7月，習近平在湖北武漢農村綜合產權交易所調研時指出，“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”[2]。

此后，《2013年中央農村工作會議公報》印發，不斷有人提出“三權分置”的制度，即將原來的承包經營權和所有權，分置為承包權、經營權、所有權。

2016年，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》印發，在政策層面對“三權分置”作了較為系統的表述。2018年12月，全國人大常委會表決通過了關于修改《土地承包法》的決定。新的《土地承包法》，在法律上實現了“三權分置”的設想。

從提出研究農村土地的“三權分置”，再到2014年、2017年分別出臺政策，以及2018年作出法律修改，土地政策目標都是很明確的?？偠灾?，就是實現“三權分置”，保證所有權歸集體所有，土地承包經營權歸農戶所有，土地經營權歸經營者所有;促進經營權流轉，發展農業規?；洜I、產業化經營，增加群眾的土地收入，保護好經營權流轉中雙方的權益。

四、政策執行

在土地政策的執行過程，黨和國家采取的手段分為法律、行政和技術手段。

（一）法律手段

在運用法律手段方面，最顯著的標志就是2018年新頒布的《土地承包法》，該法律確立“三權分置”的原則，規定了各方在土地中擁有的權利，也明確了土地流轉之后，流轉雙方對經營權擁有的各項權利。法律手段可以保證政策的權威性、穩定性，而且法律手段對各方的約束性都很強，給政策主體和政策客體的合法權益都帶來了法律上的保障。

（二）行政手段

一直以來，行政手段都是政策執行的重要方式，具有很強的權威性、強制性，發揮作用快，具體方法是規章制度、強制命令、組織紀律等。在執行土地政策的具體過程中，行政機關經常因公共利益需要，以行政命令的手段征收群眾土地，拆掉群眾房屋，由于土地而產生的沖突，行政機關也會作出調解，對侵害群眾土地權益的行為也會責令整改。這些都是行政手段在土地政策執行過程中的重要體現。

（三）技術手段

2013年展開的土地確權工作，具體就是要重新丈量土地面積，并確認土地的歸屬，通過土地確權，原來四至不清、邊界混亂的問題就會得到解決。土地確權為土地經營權流轉奠定了基礎，也更好地保護了群眾的利益。土地確權工作的完成，需要借助技術手段，如無人機航拍、精密儀器測量、制度軟件等技術。這些技術手段，為黨和國家有效將土地政策推動下去、為實現政策目標提供了保障。

五、政策評估

從2013年提出要搞“三權分置”開始，一些地方就不斷地實驗，推行該項政策。到2018年實現法律上的“三權分置”，再到2019年底，已經走過7個年頭。那么，該項政策究竟有哪些成效或者不足，這就需要我們對該項政策進行評估。

（一）新法有利于確保農地農用

改革開放的幾十年，經濟得到了快速發展，土地征收和開發規模不斷擴大，人民群眾也在土地轉讓當中確保了自身權益。但是，不可忽視的現象也出現了，一些工商企業以租賃、購買等方式取得土地之后，違反合同，擅自將到手的土地改變用途，使一些本來用于農業種植的土地被工商企業用作建設工廠、樓盤等，這樣的做法破壞了耕地，使耕地面積減少了。面對這種情況，2018年，全國人大常委會在《土地承包法》第45條第1款概括地規定，“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”。這一規則的主要目的是，防止土地過度集中和確保農地農用[3]。新的法律必將要求各級政府更加嚴肅對待土地被某些企業擅自改變用途的問題，更好地保護了耕地面積。

（二）有利于建立城鄉統一的用地市場

2018年修訂的《土地承包法》，在法律上實現了“三權分置”的設想。農戶承包土地以后，不僅可以在本集體經濟組織內部轉讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉承包地，而且流轉以后，還能使受讓人獲得權利保障，這有利于促進適度規模經營，進一步發揮農村土地資源的效用，也有利于增加農民的財產收入，使承包戶不失去權利保障。對于土地市場來說，這樣的規定可以讓土地流轉的范圍進一步擴大，減少了通過政府行政權力征收土地的環節，讓農民同土地使用者直接進行協商和議價，真正實現土地價格由供求關系決定，這既有利于保護農民的利益，同時有助于實現土地資源的合理利用、土地市場的健康發展[4]。

（三）土地所有權主體需進一步明確

農村土地，包括宅基地和耕地都屬于農民集體所有，供家庭使用和占有。2018年修訂版《土地承包法》實現了“三權分置”，即所有權農民集體所有，承包權農戶所有，經營權為經營者所有。“三權分置”的制度可以說是非常合理的，不過還是有一些需要明確的地方，如土地所有權的主體是誰的問題。農村的土地歸農民集體所有，但是對于農民集體這個范圍法律界定也不是完全的清晰。因此，農村土地的所有權擁有者實際上是模糊的，這影響了農村土地流轉的長期性和穩定性。另外，土地集體所有權制度弱化了產權的主體[5]。因此，在立法和執法方面，應該要廣泛宣傳，讓廣大農民明白，并且讓他們能夠切身感受到農村土地的所有權是集體所有的。

六、結語

土地政策關系到廣大農民的權益，政策改變對其來說是重大事件。本文回顧了農村土地使用政策的發展歷程，并著重分析了2013年之后我國土地使用政策的調整過程和最終的政策目標，也對執行手段及政策優劣進行了分析。筆者認為，政策雖然實現了“三權分置”，但是不可否認的是，也存在一些問題，隨著經驗積累，相信土地政策會日益完善。

參考文獻：

[1]唐忠.改革開放以來我國農村基本經營制度的變遷[J].中國人民大學學報，2018（3）：29.

[2]新華網.習近平：堅定不移全面深化改革開放 腳踏實地推動經濟社會發展[EB/OL].（2013-07-23）[2020-06-28].http：//www.xinhuanet.com/politics/2013-07/23/c_116655893.htm.

[3]高圣平.農村土地承包法修改后的承包地法權配置[J].法學研究，2019（5）：61.

[4]殷一博.新一輪農村土地制度改革的邏輯解析[J].蘭州學刊，2019（9）：193.

[5]李曙光.農村土地兩個三權分置的法律意義[J].中國法律評論，2019（5）：50.

作者簡介：黃國明（1995—），男，廣西百色人，碩士在讀，研究方向：公共治理。