資源枯竭城市轉移支付對綠色技術創新的影響
——賦能激勵抑或政策陷阱

（華中科技大學經濟學院，武漢 430074）

引 言

資源枯竭型城市是指隨著資源開采而興起，并依靠資源型產業驅動經濟發展，因資源枯竭而萎縮衰退的城市類型。現階段，資源枯竭型城市普遍面臨經濟發展滯后、產業結構單一、生態環境惡劣和公共服務供給不足等問題，成為中國綠色轉型發展的薄弱環節。同時，由于資源枯竭型城市面臨技術與制度的 “雙重鎖定”，單純依靠市場調節和地方政府自我修復很難打破 “資源詛咒”，因此亟需外部力量引導以重塑內生增長動力（張生玲等， 2016）[1]。

為推動資源枯竭型城市轉型升級，國務院于2007年出臺了 《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，首次提出設立資源枯竭型城市轉移支付。隨后，國家發改委、國土資源部和財政部在2008年、2009年和2012年分3批將69個資源枯竭型城市（區、縣）列入資源枯竭城市支持名單，安排中央財政按年度對資源枯竭型城市進行補助，并累計下達財力性轉移支付資金近1600億元。然而，關于財力性轉移支付對資源枯竭型城市轉型發展的作用究竟表現為 “推力”還是 “拉力”，現有文獻并未達成一致：一些學者發現財政偏袒發揮了 “援助之手”的正向作用，改善了資源枯竭型城市的環境質量、基礎設施和社會保障（杜春麗和洪詩佳， 2018； 張文忠等， 2016）[2，3]；相反地，也有研究認為這種財力性轉移支付引發了 “激勵陷阱”問題，放緩了資源枯竭型城市經濟發展（張楠等，2019）[4]。因此，資源枯竭型城市轉移支付的政策效應仍有待于全面嚴謹的量化識別。

值得注意的是，無論就宏觀層面的經濟綠色增長、區域協調發展和節能減排而言，還是從微觀層面的改善環境質量、提高居民幸福感的角度來看，綠色技術創新對資源枯竭型城市轉型發展的助推作用至關重要。那么，一個有待檢驗的核心問題是：資源枯竭型城市轉移支付是否激勵了綠色技術創新？其潛在影響機制是什么？從科學評價的角度看，回應上述問題不僅可以全面準確評估資源枯竭型城市轉移支付的政策效果，而且能為資源型城市探索創新驅動、生態優先和高質量發展的路徑模式提供經驗支持。

有鑒于此，本文使用2003～2018年中國123個資源型城市的面板數據，運用多期雙重差分模型就資源枯竭城市轉移支付對綠色技術創新的影響及作用機理展開了系統的經驗考察。具體而言，本文的邊際貢獻體現在以下兩個方面：（1）首次檢驗了資源枯竭城市轉移支付對于綠色技術創新的影響，并從產業結構、研發補貼和勞動力配置等角度厘清了作用機制，在財政轉移支付和綠色技術創新等領域具有重要的文獻貢獻；（2）特別檢驗了環境規制強度、資源依賴程度和制造業水平對財力性轉移支付激勵綠色技術創新效應的異質性影響，豐富了對 “波特假說”、“資源詛咒假說”和 “荷蘭病效應”的經驗認識。

1 資源枯竭城市轉移支付的政策效果：一個理論框架

伴隨著工業化發展和城市化推進而興起的資源型城市，為中國經濟增長提供了有力的資源支撐和能源保障。然而長期以來，資源型城市的發展過分依賴自然資源，導致產業結構、制度質量和技術水平被嚴重固化，隨著自然資源開采殆盡，經濟增長速度逐漸放緩，污染、貧困、腐敗等社會問題也逐漸凸顯（李江龍和徐斌，2018）[5]。因此，只有推動技術創新，才能從根本上提高資源枯竭型城市經濟發展的質量和效率，破解 “資源詛咒”（安虎森等， 2012； 徐君等， 2016）[6，7]。

在技術創新驅動轉型發展的過程中，政府的作用不可或缺（Auty 和 Warhurst， 1993）[8]。（1）政府能夠為市場力量補位，補償和降低城市轉型的沉淀成本，促進要素流動和自由進出，提高資源配置效率（宋冬林和湯吉軍，2004）[9]；（2） 政府所提供的研發補貼、勞動力培訓等公共服務，對人力資本積累和技術進步具有促進作用。然而，僅依靠地方政府的有限財力來調控，很難引導資源枯竭型城市的制度變遷和轉型發展。事實上，在中國經濟體制漸進式改革的過程中，中央政府積累了豐富的以政策偏袒（轉移支付、信貸支持、稅收優惠和土地供給）來扶持特定地區發展的經驗（黃玖立等，2013）[10]。特別是財政轉移支付能夠有效幫助地方政府實現基礎設施改善、市場整合和民生改善等治理目標，因而被廣泛實踐（范子英和張軍， 2010）[11]。

但是，從經濟邏輯和現有文獻來看，資源枯竭型城市轉移支付對綠色技術創新的影響存在不確定性，具有賦能激勵的促進效應和政策陷阱的抑制效應兩種可能。

就賦能激勵的促進效應而言，作為國家推動資源枯竭型城市實現可持續發展的重要舉措，資源枯竭型城市轉移支付將主要用于解決資源枯竭型城市在非資源產業接續替代、基礎設施建設、環境保護以及工礦區企業搬遷改造等歷史問題。因此，財力性轉移支付可以通過以下4種渠道影響綠色技術創新：（1）中央財政轉移支付可以優化地方財政支出的規模和結構，幫助其更有效地引導資源枯竭型城市的產業結構調整，加快非資源型產業接續替代，通過經濟成分和產業結構的多元化增強 “干中學”效應，實現綠色技術創新（邵帥和齊中英， 2008）[12]； （2） 財力性轉移支付緩解了資源枯竭型城市財政不足的困境，有利于增加政府科技支出和研發補貼，提高企業綠色創新效率（Bai等， 2019）[13]； （3） 完善教育、 衛生設施和加強環境治理保護能夠改善資源枯竭型城市的宜居環境，有利于培育和引進高技能人才，豐富綠色技術創新的人才基礎；（4）棚戶區整體改造和工礦區企業搬遷加快了城市化進程，實現了經濟要素的空間集聚，有利于通過集聚效應和規模經濟實現綠色技術創新（陸銘，2017）[14]。

從現實看，盡管資源枯竭型城市轉型發展取得一定成效，但不能就此認為財政轉移支付對綠色技術創新的影響表現為促進作用。事實上，財政轉移支付也可能會引發負面效果，滑向 “激勵陷阱”，原因在于： （1）財政轉移支付削弱了地區經濟發展與財政收入之間的聯系，使地方政府傾向于在轄區內較少征稅而從轉移支付中獲得補償收益，這種激勵扭曲抑制了地方政府財政努力和創新積極性，與其 “看得見的手”的角色不相適應，不利于地區經濟發展（郭慶旺和賈俊雪，2008）[15]；（2） 資源枯竭城市轉移支付雖然彌補了地方政府的財力不足，但也通過擴大地方財政支出規模間接地強化國有干預，增加了 “資源詛咒”發生的風險，不利于區域創新效率提升（邵帥等， 2013）[16]；（3） 從 “粘蠅紙效應” 理論來看，資源枯竭型城市轉移支付可能會刺激地方政府增加行政管理支出，導致生產性支出和民生性支出被擠占，降低社會性公共品的供給水平，給創新活動帶來負面影響（Dahlberg等，2007；付文林和沈坤榮， 2012）[17，18]； （4） 資源枯竭型城市往往面臨著投資不足和制度質量弱化的雙重制約，財政轉移支付僅僅是緩解了 “無米之炊”的窘境，卻無法有效賦予地方政府治理能力，如果缺乏相應的法律基礎和制度保障，則會加劇腐敗尋租和資源錯配，進而抑制綠色技術創新（劉明，2016）[19]。

圖1 資源枯竭城市轉移支付影響綠色技術創新的途徑機制

2 模型、方法與數據

2.1 計量模型

中國在2008年、2009年和2012年分批次確定資源枯竭型城市的政策實踐，為運用雙重差分模型評估財力性轉移支付影響綠色技術創新的研究構造了一項準自然實驗。本文選取123個資源型城市作為研究樣本，將55個享受資源枯竭型轉移支付的城市作為處理組，獲得財力性轉移支付當年及以后政策虛擬變量policy賦值為1，否則為0。在此基礎上，借鑒劉瑞明和趙仁杰（2015）的做法，構建如下雙向固定效應的雙重差分模型[20]：

其中，下標i和t分別代表第i個城市和第t年，被解釋變量grepatit為城市當年綠色發明專利申請量。Xit為一組城市特征控制變量，包括：城市規模、產業結構、經濟發展、對外開放和環境規制。μi表示地區固定效應，γt表示時間固定效應，εit為隨機擾動項。β1的符號正負和數值大小反映了資源枯竭城市轉移支付對綠色技術創新影響的作用方向及影響程度。

2.2 數據說明

被解釋變量。為合理地衡量城市綠色技術創新，本文進行以下處理：（1）借鑒董直慶和王輝（2019）的處理方式，依據國際專利分類綠色清單（IPC Green Inventory）分類號，檢索得到123個地級市層面的綠色發明專利數據[21]；（2）考慮到專利從申請到授權往往耗時1～3年，選擇綠色發明專利申請量來及時準確反映城市當年的綠色創新活動。最終，以城市當年綠色發明專利申請量作為綠色技術創新的度量指標。

核心解釋變量。根據 《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》中財力性轉移支付城市名單，結合資源枯竭型城市確定時間對政策虛擬變量policy賦值。

控制變量。本文選取如下5個影響綠色技術創新的控制變量：城市規模urbansize：以城市當年常住人口數量（萬人）的自然對數測度；經濟發展水平pergdp：以城市當年人均GDP（萬元）測度；產業結構industry：以第二產業增加值占GDP的比重度量；對外開放程度fdipro：以經過匯率轉換的地區實際利用外商投資金額占地區生產總值的比重測度；環境規制強度er：采用各城市工業總產值與工業粉塵、廢水及二氧化硫3種工業污染物的排放量數據構造綜合環境規制指數。

本文所采用的綠色發明專利申請數據來自in?copat專利數據庫，基于IPC分類號、所在城市和申請年份等專利信息進行檢索。其他指標的數據來源為歷年 《中國統計年鑒》 《中國城市統計年鑒》和 《中國環境年鑒》。所有涉及到貨幣價值的經濟變量均以2002年為基期進行了平減處理。部分缺失數據采用查閱各省（市）統計年鑒和使用插值法的方式進行填補。表1列示了主要變量的描述性統計結果。

表1 主要變量的描述性統計

3 實證結果

3.1 基準回歸結果

本文首先估計資源枯竭城市轉移支付對綠色技術創新的直接影響。從表2可以看出，在依次加入城市特征控制變量后，本文所關注的policy回歸系數仍在1%的水平上顯著為正，這表明財力性轉移支付有效激勵了資源枯竭型城市的綠色技術創新。控制變量表明，提升城市規模、發展制造業、提高經濟發展水平和加強環境規制對綠色技術創新具有正向促進作用，而提高對外開放程度則對綠色技術創新具有抑制作用。

表2 資源枯竭城市轉移支付影響綠色技術創新的估計結果

3.2 時間趨勢與動態效應

使用雙重差分獲得無偏估計的前提是滿足平行趨勢假設，即處理組和對照組在政策沖擊之前不存在時間趨勢差異。為驗證雙重差分方法的適用性，并具體刻畫不同時段內的政策效應，本文借鑒Louis等（1993）提出的事件研究法（Event Study Approach）[22]構建如下計量模型：

其中，policyi，t-1表示資源枯竭型城市轉移支付實施前后第的啞變量，當處理組城市i處于政策實施的第（t-j）年時該值取1，否則為0。具體地，本文考察了政策實施前4年和實施后6年的政策效果，結果見圖2。可以看出，在資源枯竭型城市轉移支付實施前，處理組和對照組城市不顯著異于0，滿足平行趨勢檢驗。隨著時間推移，政策效應呈現出邊際遞增的趨勢，并在政策實施后6年顯著為正，這說明財力性轉移支付激勵綠色技術創新的政策效果具有一定的滯后效應。這表明，對于資源枯竭型城市而言，解決歷史欠賬、破除 “資源詛咒”和實現轉型發展并非一蹴而就，往往需要長期政策引導和持續資金支持。

3.3 機制檢驗

進一步，本文選取第三產業增加值占GDP比重upgrade、政府科技支出的自然對數lnscitec、科學技術研究行業從業人員數的自然對數lnrdemoloy和城市建設用地占比citylandpro作為產業結構多元化、加大研發補貼支持、人力資本提升和經濟空間集聚4種機制的代理變量，借鑒Cai等（2016）和劉怡等（2018）的處理方式，利用如下三重差分模型來檢驗資源枯竭城市轉移支付影響綠色技術創新的潛在機制[23，24]。

圖2 時間趨勢與動態效應

從表3可以看出，資源枯竭型城市轉移支付有效緩解了地方財政不足的困境，有利于提高地方政府治理能力，更好地發揮其在引導產業結構、資助研發創新和創造優質勞動就業崗位等領域的作用，通過加速實現經濟成分和產業結構的多元化、加大引導綠色技術創新的研發補貼支持力度、提升人力資本水平并改善勞動力配置效率等多種機制渠道，顯著激勵了資源枯竭型城市的綠色技術創新。然而，由于長期以來為方便自然資源開采加工而形成的城市空間模式高度零散僵化，現階段有限的棚戶區改造和工礦企業搬遷，難以在短期內重塑資源枯竭型城市的集聚模式和功能布局，因而未能顯著推動綠色技術創新。

表3 資源枯竭城市轉移支付影響綠色技術創新的機制檢驗

續 表

3.4 穩健性檢驗

本文采取如下3種方式進行穩健性檢驗：（1）縮小事件窗口，剔除2007年以前和2013年以后的時間樣本，以避免二氧化硫排污交易、碳排放權交易等試點政策的影響； （2）變更估計方法，采用普通最小二乘法（OLS）進行估計； （3）剔除弱內生性樣本，將直轄市、省會城市以及較大的市剔除。從表4可以看出，policy的系數正負和顯著性水平均未發生明顯變化，這表明資源枯竭城市轉移支付激勵了綠色技術創新的研究結論是穩健的。

表4 穩健性檢驗

4 拓展性分析

4.1 環境規制強度：對“波特假說”的檢驗

Porter和Linder（1995）認為，嚴格的環境規制會倒逼企業增加研發投入，促進綠色技術創新[25]。2012年以來，中國環境規制措施密集出臺，成為打破資源詛咒和推動綠色技術創新的重要驅動力量（宋德勇和楊秋月，2019）[26]。因此，綠色技術創新的實現不僅有賴于財政政策的偏袒支持，更是受到環境政策的深刻影響。進一步，本文以是否被納入 “兩控區”城市、環保重點城市以及低碳城市作為分類標準展開異質性探討。

從表5可以看出， “兩控區”并未對資源枯竭城市轉移支付影響綠色技術創新的政策效應產生作用，這可能是由于這一政策旨在控制酸雨和二氧化硫，規制目標較為單一，因而無法對全域工業企業形成強有力的環境約束。而對于環保重點城市和低碳城市這兩類資源枯竭型城市而言，環境規制和綠色發展面臨全面嚴格的制約和監督，因此財力性轉移支付激勵綠色技術創新的政策效應更為明顯。這表明，僅僅依靠財政扶助不足以推動資源枯竭型城市綠色技術創新，還需要嚴格的環境規制作為約束條件和補充力量。

4.2 資源依賴程度：對“資源詛咒假說”的檢驗

“資源詛咒”理論表明，良好的自然資源稟賦不會必然帶動地區繁榮發展，反而可能因其擠出效應拖累經濟增長和技術創新。因此，對自然資源的依賴程度越高，財力性轉移支付激勵綠色技術創新的政策效應可能越弱。本文基于Yang和Song（2019）對中國地級市資源詛咒系數的測算結果[27]，將樣本劃分為無資源詛咒、輕度資源詛咒、嚴重資源詛咒和高風險資源詛咒4類進行檢驗。

表5 環境規制強度的異質性分析

從表6可以看出，對于無資源詛咒、輕度資源詛咒和嚴重資源詛咒的資源枯竭型城市而言，財力性轉移支付對綠色技術創新的影響表現為賦能激勵效應，而對于高風險資源詛咒的資源枯竭型城市而言，財力性轉移支付加劇了資源錯配和“黑色依賴”惰性發展，形成抑制綠色技術創新的 “政策陷阱”效應。整體而言，隨著城市資源依賴程度的加深，財力性轉移支付的政策效應呈現出邊際遞減的規律特征。

表6 資源依賴程度的異質性分析

4.3 自然資源類型：對“荷蘭病效應”的檢驗

制造業發展能夠有效抑制產業結構向初級資源開采活動過度傾斜，抵消資源產業繁榮所帶來的副作用。因此，制造業發展水平直接決定著資源型地區能否規避經濟增長維度的 “資源詛咒”效應[16]。事實上，不同類型的自然資源對上下游產業鏈的縱向一體化整合能力具有較大差異。如油氣資源型城市從事 “開采-出口”的初級生產活動，森工資源型城市則是以林副產品和旅游開發為支撐，這兩類城市可能面臨更為嚴重的 “荷蘭病”效應[28]。而煤炭和金屬資源型城市在資源開采部門的基礎上，配套洗煉、發電、化工和制造等上下游產業鏈，因而更有可能憑借堅實的制造業基礎實現綠色技術創新。

表7結果表明，對于煤炭和金屬資源枯竭型城市，財力性轉移支付激勵了綠色技術創新，而對于油氣和森工資源枯竭型城市而言，政策效應卻表現為 “激勵陷阱”。這表明，財政偏袒僅僅是賦予資源枯竭型城市技術創新和轉型升級的驅動力量，但能否實現政策預期還依賴于自身的產業基礎。

表7 自然資源類型的異質性分析

5 結論與政策建議

本文利用2003～2018年中國123個資源型城市面板數據，采用雙重差分模型對資源枯竭城市轉移支付對綠色技術創新的影響及其作用機制進行了系統的經驗考察，得到了如下研究結論：（1）資源枯竭城市轉移支付顯著激勵了綠色技術創新，但這種政策效果并非立竿見影，而是具有一定的滯后效應，且隨著時間推移政策效應逐漸增強；（2）資源枯竭城市轉移支付主要通過加快產業結構多元化、加大研發補貼支持和改善勞動力配置等途徑推動綠色技術進步，而加快經濟要素集聚的規模經濟效應不明顯；（3）資源枯竭型城市的環境規制越嚴格，資源依賴程度越低，制造業發展水平越高，財力性轉移支付激勵綠色技術創新的政策效應越明顯。

本文提出如下政策建議：（1）中央和省級政府要加大資源枯竭型城市的財政扶助力度，綜合實施財力性轉移支付、資源稅制度改革、建立可持續發展準備金和可持續發展專項貸款等多種抓手，引導資源枯竭型城市綠色創新發展；（2）地方政府要積極發揮 “有形之手”的角色作用，引導資源枯竭型城市實現產業結構多元化，注重高技能人才的培養、引進和使用，提高研發補貼利用效率，優化緊湊集約型城市空間布局；（3）強化財政政策、環境政策和產業政策的協同互補效應，在對資源枯竭型城市實施財政扶助的同時，要提高環境規制強度，倒逼高污染、高耗能企業低碳升級和綠色創新，同時加快非資源產業接續替代，提升資源枯竭型城市在產業價值鏈中的分工地位。