強化財政投入以促進城鄉融合發展的思考與建議

柏程豫

[摘 要] 財政投入對促進城鄉融合發展有著極為重要的作用。強化財政投入促進城鄉融合發展，應遵循統籌好財政體制機制建設、平衡好財政投入與地方財力供給的矛盾、著力于降低成本與提升效益這一總體思路，圍繞城鄉融合發展的目標要求和戰略構想，深化財政體制改革，明確事權財權責任;統籌整合財政資金，提升資金使用效益;強化財政監管，確保財政資源高效配置;利用政策導向和杠桿作用，吸引社會資金投入;管控債務風險，穩妥發行政府債券。

[關鍵詞] 城鄉融合;財政投入;保障機制

[中圖分類號] F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）26-05-3

城鄉融合發展是指促進社會資源在城鄉之間能有序且自由流動，實現均衡配置，逐步消除城鄉之間存在的差別，從而確保城鄉經濟社會協調、可持續發展。促進城鄉融合發展是我國經濟社會建設的重大歷史任務，政府的職能定位是通過合理的公共資源分配和基礎設施網絡布局，讓大中小城市、城鎮和農村根據各自所長形成分工協作的發展格局，使城鄉居民能獲得公平的發展機會，共享發展成果。《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中明確提出要健全財政投入保障機制，支持城鄉融合發展。

1 強化財政投入促進城鄉融合發展的作用機理

我國城鄉二元結構的突出表現是城鄉公共產品（公共服務與基礎設施）供給不均衡。根據外部性理論和公共產品理論，要打破這種二元結構，需要政府采取有效的政策措施，以克服市場失靈，實現城鄉公共產品供給均等化，從而促進城鄉融合發展。其中，財政投入發揮著極為重要的作用。

1.1 先導效應

財政投入的先導效應是指政府率先通過財政資金投入促進城鄉融合發展，之后其他投資者在政府的政策導向和標桿作用下信心增加，將會被帶動參與促進城鄉融合發展的。也即財政投入能產生刺激民間資本發展的“帶動效應”，政府的支持力度越大，越能帶動社會資金服務于城鄉融合發展。

1.2 乘數效應

按照經濟學中的定義，乘數效應是指在經濟活動中某一變量的增減所導致的經濟總量變化的連鎖反應程度。財政投入的乘數效應則可以理解為一筆初始的財政投入能帶來一系列連鎖反應，從而帶動社會經濟總量成倍增加，進而帶來更多的政府財政收入。這也就保證了財政投入能進一步增加，如此良性循環促使國民收入能以財政投入的倍數實現遞增。為促進城鄉融合發展，在城鎮規劃、基礎設施、生態環保等領域，政府通常會投入財政資金予以支持，在乘數效應的作用下，財政投入會成數倍地放大產出，從而活躍城鄉經濟。

1.3 均衡效應

均衡效應是指通過財政投入改變城鄉之間要素流動的非均衡狀態。具體而言，就是政府通過財政轉移支付彌補基層政府的財政收支缺口，確保各地方基層政府都能為本地區提供大體均等的公共產品，特別是用于支持農村地區的教育事業發展、社會保障體系的完善以及基礎設施的建設，促進其經濟發展，增加農村居民的收入，確保生活在貧困線下的居民能得到社會救助，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉融合發展。

1.4 福利效應

按照福利經濟學理論，國民收入的分配越均等，則社會經濟福利就越大。因此，要想提升社會經濟福利水平，就要著力提高國民收入分配的均等化程度。財政投入作為一種二次分配的方式，可以有效降低初次分配的不均衡程度，從而讓城鄉居民能更公平地享有經濟發展帶來的福利。政府作為公共權力機構應承擔起保障社會公平的責任，運用財政投入等政策手段對居民收入差距進行宏觀調控，改善和補充市場機制的不足之處，實現居民收入的再次分配。例如，通過對農村地區的基礎設施、公共衛生、教育、科技等方面的投入，改善農村居民的生產生活條件;通過增加社會保障、社會救濟和政策性補貼方面的財政投入，幫助提高低收入居民的可支配收入，最終實現縮小城鄉居民收入差距的目標。

2 強化財政投入促進城鄉融合發展的主要形式

由于財政投入先導效應的存在，強化財政投入促進城鄉融合發展的形式不僅局限于政府的財政資金，也可以是多元化的。

2.1 公共財政支出

為了滿足城鄉融合發展對資金的需求，政府會按照科學合理的預算有計劃地安排公共財政支出。在市場經濟條件下，公共財政最主要的職能是提供公共產品和公共服務，從而滿足城鄉融合發展進程中的公共需要，保障城鄉居民平等地享有社會發展成果。因此，強化財政投入促進城鄉融合發展，首先要支持農村居民的醫療衛生、社會保障和教育，還要重點支持農村地區的基礎設施建設和生產科技發展。

2.2 配套政策吸引社會資金

公共財政投入支持城鄉融合發展，其公共性特點決定了財政投入的使用一定要強調公共性。但是，基于財政投入的先導效應，政府可以通過制定適當的配套政策措施，以吸引社會資金來共同參與公共產品的供給，支持農村經濟發展。例如，可以用少量的財政資金為農業產業化發展項目提供補貼，幫助解決特色產業、龍頭企業發展的資金瓶頸，使企業克服資金困難順利運營，從而助推農村產業發展;運用BOT、PPP等模式吸引社會資金投入某些基礎設施建設領域;通過給予民辦醫療機構財政補貼的方式，引導其參與為城鄉居民提供基本的醫療保障服務，從而以較低的財政投入成本幫助擴大城鄉居民基本醫療保障的覆蓋面[1]。

2.3 專項補助

根據宏觀經濟形勢或調控目標，政府會推出一些公共項目，當其建設或者實施資金不足時，政府會在財政預算編制的過程中專門增加這類支出的數額，即為專項補助。例如，農村安全飲用水、農田水利基礎設施建設、生態環境保護、農業的產業化經營建設等公共工程，由于項目所在地政府的財政能力有限，同時因項目的外部性較強導致無法吸引社會資金，則中央或省級財政通常會以專項補助的形式為這類項目提供資金支持，從而幫助改善農村經濟社會發展的外部條件。此外，公共工程財政投入能產生乘數效應，促進就業崗位增加，活躍地區經濟。這種專項補助的財政投入形式，一般會通過制定針對性的財政政策或建立合理的財政管理體制來實施。

2.4 發行政府債券

當政府財力不夠充足時，在確保風險可控的前提下，政府可以發行債券，依托債券將社會上的部分消費資金和臨時性的閑散資金集中起來，再按照城鄉融合發展的總體戰略及政府宏觀政策進行重新配置，彌補市場經濟的缺陷與不足，促進經濟社會結構的調整和優化。這是政府增加財政投入的又一有效方式。近年來，我國中央政府已通過發行國債的方式，籌集了大量資金支持一大批利農惠民工程，有力改善了農村經濟社會的發展狀況和居民生產生活條件[2]。

3 強化財政投入促進城鄉融合發展的總體思路

3.1 統籌好財政體制機制建設

城鄉融合發展不可能一蹴而就，財政支持的重點在短期內是要加大投入力度補齊經濟發展和社會民生短板，解決好城鄉居民最直接、最現實的利益問題。中長期則要著眼于體制機制構建，大力推進城鄉融合發展的現代財政體制建設，建立財政收入可持續增長的長效機制、城鄉統籌的公共財政支持體制，推進公共資源向農業農村傾斜。其中，重點理順各級政府的財政事權和支出責任之間的關系，切實保證財權與事權相匹配。

3.2 平衡好財政投入與地方財力供給的矛盾

我國幅員遼闊，各地經濟發展水平不一，對于經濟欠發達地區，地方政府的財政資金供給與社會對公共產品的需求相比還相當有限。因此，在安排公共財政支出時，必須立足地方實際，充分考慮地方的經濟和財政承受能力，緊密結合城鄉融合發展的實際需要，合理安排財政支出，堅持盡力而為、量力而行。專注于解決制約城鄉融合發展的“瓶頸”問題，重點突破，循序漸進，絕不能盲目制定脫離實際的目標，搞“形象工程”和形式主義。一定要把握好當期收益與未來風險的關系，高度重視防范債務風險。

3.3 著力于成本降低與效益提升

城鄉融合發展是一項極為龐大的系統工程，涉及范圍很大，包括經濟、科教、生態等各個領域，因而需要的資金投入相當大。在資金有限的情況下，要明確財政投入重點，有效整合財政資金，同時加強對財政資金使用的監管，科學用好每一分錢，以降低財政投入成本。此外，要妥善處理好政府與市場二者之間的關系，充分利用財政資金的杠桿和導向作用吸引社會資本參與，從而拓寬籌資渠道，集合全社會各方力量，形成支持城鄉融合發展的多元投入機制，使財政資金投入產生更高的效益[3]。

4 強化財政投入促進城鄉融合發展的對策

強化財政投入促進城鄉融合發展，應圍繞城鄉融合發展的目標要求和戰略構想，從財政的基本職能出發，以市場為基礎、以政府為主導、吸引社會資本積極參與，重點做好以下5個方面的工作。

4.1 深化財政體制改革，明確事權財權責任

根據公共財政理論，財政體制的設計必須兼顧公平與效率，確保事權與財權相互匹配。我國現行的財政管理體制還存在許多問題，其中比較突出的就是各級財政的財權大小與其相應的事權責任不相匹配，以及管理層級過多導致資金運轉“鏈條”過長，這在一定程度上制約了財政投入促進城鄉融合發展效用的發揮，必須進行財政管理體制機制的改革創新。根據事權財權相對稱的原則，財政支出的責任與公共產品的層次性和其受益范圍一定要相適應，與相應層級政府的財政能力也一定要相適應。按照“事權與財權相匹配”“財隨事轉”及“大權集中，小權分散”的基本原則，科學調整各級政府財政之間的收入劃分，建立資金保障機制，使財力分配向承擔較多具體事務的基層傾斜。

4.2 統籌整合財政資金，提升資金使用效益

應以城鄉融合發展的總體規劃作為基礎，按照規劃整合項目，根據項目的輕重緩急程度做好排序工作，再據此統籌協調各相關部門的資金投入。同時，配套相關制度建設，嚴格實施管理，確保資金能規范分配與使用。這需要明確劃分財政與主管部門及其他相關部門的工作職責，確保各部門的職能與管理權責范圍、內容不交叉、不重復。從預算環節就要開始整合財政資金、統籌分配，以保障資金的支出管理合理化、科學化。繼續推動省級跨部門的涉農資金整合，深入推進以縣級層面為主的涉農資金整合，探索建立包含有“約束性因素”的一般性支農轉移支付制度[4]。此外，可以考慮對土地出讓收入的使用范圍加以合理調整，逐步提高在農業農村各領域建設的投入比例。

4.3 強化財政監管，確保財政資源高效配置

支持城鄉融合發展，財政投入不能僅僅只關注投入，還要延伸到對投入資金的監管，以確保高效配置財政資源，從而增強財政投入的可持續性，同時防范可能因此而出現的風險。這就需要完善預算管理制度，瞄準促進城鄉融合發展的戰略目標，逐步建立健全標準科學、約束有力、全面規范透明的資金預算制度，健全以評價結果為導向的資金分配制度。加強資金監管，不但要聚焦重點項目、重點資金、重點區域，更要規范支出的決策行為，完善支出責任追究制度，建立健全財政資金運行過程的常態化監管機制。

4.4 利用杠桿作用和政策導向，吸引社會資本投入

城鄉融合發展的推進需要巨大的資金量，僅依靠財政投入遠遠不夠，應跳出傳統的財政收支理念，通過政策引導發揮財政資金的杠桿作用，撬動更多社會資本，為城鄉融合發展提供更廣闊和可持續的資金來源。可以采取多種政策輔助方式，包括財政貼息、以獎代補、以物代資、民辦公助、先建后補及政府購買服務等，充分發揮財政資金的引導作用。也要積極推進體制機制創新，建設相關平臺和載體，因地制宜地推廣基金引導、資本金注入、特許經營和PPP等方式，積極鼓勵、引導社會資本等通過各種途徑參與建設農村基礎設施、發展農業產業服務，以有效彌補政府在資本、技術、人才和能力等方面的短板，實現合作共贏[5]。

4.5 管控債務風險，穩妥發行政府債券

要加快地方基礎設施建設，更好地滿足居民生活需要，地方政府性債務能發揮十分重要的作用。對于眾多城鄉融合公益性項目，地方政府通過發行政府債券來籌集建設資金是對財政投入的有益補充，但一定要在債務風險可控的前提下進行。要規范舉債融資行為，加強風險排查和管控，高度警惕融資行為中的風險，避免出現借促進城鄉融合發展的名義來違規違法變相舉債的問題。長遠來看，需要從制度層面來完善整個地方政府性債務的管理體系，具體包括建立健全相關法律法規，以明確界定地方政府性債務的權責關系;對地方債務的口徑和預算編制方法加以統一，進一步硬化預算約束;建立地方性債務的信息披露制度，定期通報地方財務清償情況;建立地方政府性債務監督機制以及監測、預警體系，及時全面評估地方債務的總體風險;盡快分離資產經營職能與公共職能，要求地方政府逐步從競爭性、贏利性強的領域退出，將主要精力放在提供地方基本公共服務上，從而防范地方政府性債務過度累積導致的風險[6]。

參考文獻

[1]賈琳.統籌城鄉發展的財政政策研究[D].哈爾濱：東北林業大學，2014.

[2]鄭尚植.我國地方財政支出結構偏向問題研究[D].大連：東北財經大學，2012.

[3]李霞.完善財政支農政策的建議[J].中國財政，2011（16）：50-51.

[4]沈鋒.支持實施鄉村振興戰略的財政投入保障制度研究[J].當代農村財經，2018（12）：10-14.

[5]劉志剛.推進城鄉一體化發展的財政政策研究[J].北京：財政部財政科學研究所，2012.

[6]陳程.完善財政投入保障機制促進美麗鄉村建設[J].中國國際財經，2017（15）：15-16.