臺灣地區農業現代化的發展歷程與經驗借鑒

2020-10-29 07:32:53周靜

臺灣農業探索 2020年4期

周靜

摘要：【目的/意義】臺灣地區在精致農業的發展理念下，逐步實現了由傳統農業向現代農業的轉變，其發展歷程與做法為大陸提高農業現代化水平提供了經驗借鑒。【方法/過程】基于赴臺實地調研的基礎上，探究臺灣地區農業現代化發展的主要歷程，重點分析臺灣地區在破解“小農邊緣化”“農產品低端化”“合作組織零散化”等問題的做法及經驗。【結果/結論】結果表明：臺灣從傳統農業向現代農業轉型的過程中，主要是通過農民合作組織制度、農產品運銷制度等一系列農業經營制度的建立和完善，以及運用科技來發展“創新農業”等方式，為東亞區域小農經濟發展樹立了良好的典范。

關鍵詞：臺灣;小農經濟;農業現代化;經營制度;經驗借鑒

中圖分類號：F304.6文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2020）04-0001-05

Abstract：【Objective/Meaning】Under the development concept of refined agriculture， Taiwan has gradually realized the transformation from traditional agriculture to modern agriculture. And its development process and practice have provided experience for improving the level of agricultural modernization in the Chinese Mainland.【Methods/Procedures】Based on the field research in Taiwan， the main process of agricultural modernization development in Taiwan was explored， and the analysis on the practice and experience in solving the problems of “marginalization of small farmers”， “low-end agricultural products” and “decentralization of cooperative organizations” in Taiwan was focused on.【Results/Conclusions】The results showed that in the process of the transformation from traditional agriculture to modern agriculture in Taiwan， the establishment and improvement of a series of agricultural management systems， such as the cooperative organization system of farmers， the agricultural products transportation and marketing system， as well as the use of science and technology to develop the innovative agriculture have set a good example for the development of small-scale peasant economy in East Asia.

Key words： small-scale peasant economy; agricultural modernization; management system; experience reference

黨的十九大報告提出了“到2035年基本實現現代化、到20世紀中葉建成社會主義現代化強國”的奮斗目標。2018年中央“一號文件”也明確提出了“到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現”的目標[1]。以此為指引，在小農生產經營方式的基礎上如何實現農業現代化是值得深入研究的。

海峽兩岸農業都是典型的小農經營形態，發展軌跡有很強的相似性，但發展階段存在顯著差異[2-3]。我國臺灣地區主要是通過農民合作組織制度、農產品運銷制度等一系列農業經營制度的建立和完善，以及運用科技來發展“創新農業”等方式來實現傳統農業向現代農業的轉型，并為東亞區域的小農經濟發展樹立了良好的典范[4]。然而，受制于小農經營方式，資源要素配置效率相對較低，二元經濟結構下工農和城鄉發展不平衡的矛盾突出，臺灣地區農業現代化仍然處于相對較低的水平[5]。

為促進兩岸農業交流，考察團對臺灣現代農業進行了為期4天的考察（2019年5月27-30日），以破解“小農邊緣化”，提升“農業品牌化”和“合作組織效率”為切入點，與臺灣大學和臺北大學等相關學者們、農會總干事等進行訪談，對中都合作社、新社區農會、新社區農會下設的香菇包裝廠、羅望子生態農場以及金勇農場進行了走訪，并結合前期的資料查閱，針對性地就如何運用臺灣成功經驗破解大陸農業農村發展中存在的問題進行了深入探究。

1 臺灣地區農業現代化發展的歷程

縱觀臺灣農業現代化的發展史，臺灣農業經歷了“恢復-發展-停滯-調整-轉型”的過程，實現了由傳統農業向現代農業的轉變[6-8]。20世紀50年代，臺灣通過土地改革、肥料換谷、出口創匯等一系列措施，保障了糧食安全。20世紀60年代末期，受工商業快速發展的影響，臺灣農業的生產成本和機會成本不斷攀升，農業部門的比較效益下降，資本和勞動力流向非農部門，農業逐步進入緩慢發展時期。20世紀70年代，臺灣地區提出“三農農業”（農業、農村、農民）的構想，農業發展方針轉變為“發展精致農業，增進農民福利”，注重全面提高農民的生活質量。20世紀80年代起，臺灣以立體化、精細化、高端化為現代農業發展的主軸，調整農業的發展方向，由“量”的增加轉向“質”的提升，實施“三生農業”（生產、生活、生態）。20世紀90年代，臺灣則進一步提出“農業零成長”的口號，重點轉向發展新的優良農產品。經過20年的發展，臺灣逐步實現了轉型，不斷完善以追求“經營方式細膩化、生產技術科學化和產品品質高級化”為特征的精致農業生產經營體系，農業農村現代化水平得到穩步提升[9-10]。

在這一過程中，農業政策也由擠壓變為保護[6-8]。其中，20世紀80年代以后，農業農村形勢發生了明顯的變化，為解決臺灣農業發展和農地利用面臨的諸多困境，臺灣地區推出一項新的農地使用政策——“小地主大佃農”政策。“小地主大佃農”政策主要是輔導無力耕種的老農或無意耕作的農民，將自有土地長期出租給有意愿擴大農場經營規模的農業經營者，促進農業勞動結構的年輕化，并使老農安心享受離農或退休生活。這一政策的實施，既解決了農民年齡結構老化的問題，又能夠擴大農業經營規模、提高經營效率。此外，為應對農業人口流失、農民老齡化等問題，臺灣地區把“農村再生”作為農業發展的重要政策之一。“農村再生”政策是結合“農村社區土地重劃”及“農地重劃”的精神與做法，站在農村需求的立場來制定農村發展的政策，結合農業生產、產業文化、自然生態及閑置空間再利用，以實現促進農村活化再生，提升農村整體發展，建設富麗新農村的目的。“農村再生”的實施過程是在農民完全自愿的前提下，通過自下而上的申請，配備科研單位的專業人員對其進行輔導，以結合當地特色，制定發展規劃。

當前，在全球貿易自由化及區域經濟整合趨勢下，臺灣農業積極應對沖擊，把沖擊轉變為發展契機，正在經歷由“生產型農業”向“新價值鏈農業”轉變的過程[11-12]。由于臺灣農地有限且以小農經營為主，農產品無法靠價格與其他國家和地區相競爭，因此，臺灣地區選擇用科技、創意、文化塑造特色，創造價值，進而提升農業競爭力。臺灣地區在“智慧農業”以及“創新農業”上的先試先行取得了較好的成績。

2 臺灣地區農業現代化進程中的成功經驗

臺灣地區農業不斷轉型升級，成為東亞地區小農經營條件下現代農業發展的典范，離不開其在農民合作組織制度、農產品運銷制度、智慧農業推廣應用、農業支持政策等方面的不斷調整和改進。

2.1 破解小農邊緣化

搭建平臺和提升組織化程度是實現小農經營與現代農業銜接的有效途徑[13-16]。臺灣地區農業農村經濟的快速發展，離不開臺灣農會的有效運作。臺灣農會是臺灣地區特有的非營利性質社團法人、農民合作組織，其宗旨是“農有、農治、農享”，發展距今已有100多年的歷史。農會下轄22個直轄市和縣級農會，279個鄉鎮農會，鄉鎮農會下設有農事小組和農業產銷班，機構設置方式與日本農協相類似。農會主要功能包括農技推廣、市場營銷、金融保險、社會服務等，農會也獨立開展直賣點超市、租賃等業務，自身具有營利性屬性。農會會員又分為正式會員和贊助會員，只有正式會員才有農會內部選舉權和被選舉權。臺灣農會的成功在于以下幾個方面。（1）多功能目標與小農經濟相適應。臺灣農會集供銷、信用、推廣、保險為一體，能夠滿足小農的多樣化需求，而不是簡單地以資本帶動小農的發展。農會的核心職能是整合銷售平臺，建立新的產銷鏈。農會下設的推廣部與供銷部，作為聯結生產端和銷售端的“產銷聯結”，一方面指導契作生產做好田間管理，另一方面以農會為銷售平臺，開發多元的直銷通路，為小農連接大市場起到了重要的紐帶作用。（2）組織方式有利于解決“組織零散化”問題。臺灣農會以鄉鎮為單位，成立合作社和產銷班（類似供銷類合作社），有效地解決了組織零散化的問題，提高了區域內的合作效率。（3）以信用合作為核心，業務推廣為基礎。臺灣每一個農會都設有信用部，可以為區域內會員提供金融支持，并且規定信用部要將不低于62%的盈利用于推廣事業，這為農會業務推廣、服務農民提供了有力支撐。

2.2 破解農產品低端化

破解農產品低端化的關鍵在于實現臺灣農業的品牌化，其經驗如下。（1）“農業+文創”的品牌創造。注重挖掘公共資源，包括產地資源和品牌資源;注重挖掘、塑造農產品相關的文化價值;注重品牌農產品形象的重塑，使內在品質外在化，外在形象品質化;注重創意驅動，將農產品文創產業化，如臺灣“梅之鄉”信義鄉的青梅產業，已由原來的單純農業種植，發展成為種植業、農產品加工業、休閑觀光業和文創產業緊密關聯的新興產業鏈;注重創建標準，保護區域品牌。（2）品牌認證。農產品品牌建設的難點在于“產品自身差異化低”，消費者難以辨識，因此品牌認證和保護是塑造農產品品牌的一個關鍵。區域品牌的認證需要政府的支持與配合，以便形成專業的農產運銷制度以及法制化管理，提升“品牌公信力”。如新社農會的每一個香菇包裝上均印有驗證二維碼，掃描二維碼即可獲得農產品經營者和生產者姓名、產地、包裝日期以及驗證機構等相關信息。（3）多元銷售渠道的建立。臺灣地區在臺北希望廣場與圓山花博廣場2處設立指定銷售點，定期辦理農產品促銷活動，除此以外，還建立了農民直銷站、農夫市集、社區小鋪等渠道來拓寬銷路。臺灣地區的“主婦聯盟”“慈心”等民間組織會為消費者挑選品質上乘的農產品，降低消費者的辨識成本。除了平臺搭建以外，銷售理念的轉變也有利于提升銷量。如以種豆為主的中都農會，豆子屬于慢銷品，銷量有限，因此，中都農會將豆子制作成豆漿、面條，以及與飲品店合作，實現了由慢銷品向快銷品的轉變，提高了銷量。

2.3 推動農產品綠色發展

臺灣在推動農產品綠色發展方面，主要是建立了質量標準體系和質量可追溯制度（即農產品產銷履歷），具體做法有2點。（1）完善相關質量標準體系。特別是對農藥殘留限量標準、檢測方法標準的修訂和施行，包括建立健全法律法規和農產品安全標準，陸續頒發了《食品衛生管理法》《農藥使用管理辦法》《農藥殘留檢測要點》《蔬菜安全管理辦法》。（2）建立產銷履歷驗證制度。產銷履歷驗證制度是參照國際農產品安全與溯源管理類似方案，并考量農業生產及經營規模所建立的一套適合臺灣地區的農產品標章制度。臺灣地區主要是以“生產者自主要求”“第三方驗證機構查核”“政府監督管理”的三級品管手段，落實產、制、銷全程質量安全控制。通過驗證的農產品更受消費市場的喜愛。進入市場的農產品均依據標準進行分級包裝，注明農產品名稱、產地、生產者、產品等級、供應市場等，一旦發現質量問題能準確地追溯到產品的產地和責任人。

2.4 推進農業產業三產融合

20世紀60-70年代，臺灣農業因受到工業化、城市化擠壓，出現萎縮現象，政府及時提出轉型，走一二三產融合發展的道路。加上臺灣受限于小農經濟的規模局限性，理想的出路就是通過延長產業價值鏈，提升農產品附加值，走精致化與品質化發展路徑，將生產重點從“量”的增長轉向“質”的提升。“精致農業”重點在于突出“安全”和“創意”，“安全”主要是質量安全，“創意”則主要是農產品品牌的打造。通過“精致農業”的發展，臺灣有效解決了農業競爭力弱化的問題。此外，臺灣還注重發揮農業的多功能價值，推動農業產業融合，實現“農業+N”，如朝“農業+休閑+觀光+養生+教育培訓”等方向發展。在臺灣這種“三產融合”發展也稱為“三生有幸”，即將生產、生態、生活合而為一，充分發揮農業的多功能價值。

2.5 完善農業支持政策

臺灣之所以成功，離不開土地、財政和金融、農民能力培養等方面條件的不斷改善，其具體做法有以下幾個方面。（1）推行了3次土地制度改革。土地制度改革具體措施的設置均是根據不同時期臺灣農業、農村及經濟社會發展的環境和需要，能針對性地解決其面臨的問題，以促進農地資源的合理利用、實現規模化經營。（2）完善農業支持保護制度。針對農業支持保護的補貼力度較大，主要有“對地綠色環境給付補貼”“老農福利津貼”“農民健康保險”“農民災害保險”等。另外，農業信用擔保基金分擔了農業金融機構發放農業貸款的壓力，各地方農會下的信用部、各種兼營性事業單位（如“臺灣糧食局”）也能提供農業貸款，緩解農戶的資金需求。（3）實施職業農民“銀青”共創計劃。共創計劃主要解決了產業延續的問題，年輕人與老年人共同參與，不僅是一種經驗的傳承，更是鼓勵年輕勞動力進入農業領域，實現農業勞動力的永續發展。

3 臺灣地區農業現代化發展的啟示

3.1 破解小農邊緣化的重點在提升組織化程度

通過對臺灣的農會以及中都合作社的考察，考察團對臺灣農民合作經濟組織有了一定的了解，其作為聯結小農與市場的有效途徑，有許多方面值得學習。（1）統籌基層合作組織。臺灣農會“省-縣-鄉”三級體制較完善，但事實上作用最大的就是鄉鎮農會。與之相比，大陸地區形成了村集體組織、基層供銷合作組織、合作社等多種類型的基層合作組織，但服務覆蓋率不高，功能的發揮也不全，很難為農民“代言”。（2）規范專業合作社的發展。要使小農生產適應激烈的市場化競爭，需要通過規模經營降低成本，提高競爭力，而組建專業合作社是上佳選擇。動態清理“空殼社”“掛牌社”，加強對專業合作社規范發展的引導。（3）創新合作組織的利益連接機制。合作組織穩定發展的內生動力是雙方均獲得較好的利益。臺灣農會為其會員提供農技推廣、市場營銷、金融保險、社會服務等，農會本身具備盈利能力，而大陸地區的合作組織在運轉過程中則缺乏可持續、較穩定的雙向內生利益連接機制。

3.2 破解農產品低端化的關鍵在農業品牌化

品牌打造的內涵主要體現在價值、公信力和持續經營能力，重點體現在生產、加工和銷售環節。因此，實現農業品牌化要做到以下幾點。（1）確保農產品的質量。農產品的質量是農產品品牌化的前提，建立農產品產銷履歷是提升品牌的認可度的有效手段，但要注意控制產銷履歷驗證的成本問題，如果檢驗的成本直接反映在農產品的價格上，將不利于可持續發展。（2）鼓勵民間組織參與品牌公信力的保護。混淆市場的“假”產品易導致品牌公信力下降，而民間組織和個人的“帶貨”，一定程度提高了農產品的辨識度和公信力。（3）構建農產品現代物流及多元銷售渠道。通過設立大型蔬果集貨包裝廠，并輔助設置冷藏庫，以建立全程冷鏈物流環境，提升到貨品質。建立農產品直銷與多元銷售模式，轉變銷售思路，加速農產品的快銷。

3.3 解決農產品綠色發展的難點在建立產銷履歷制度

建立產銷履歷制度關鍵要做到幾個方面。（1）要強化農民能力。想提升產銷履歷農產品的安全性，最重要的核心仍然在于農民是否能依照規定從事生產工作。然而農民在申請產銷履歷驗證前，所要學習的規范相當多，包括法規、遵循安全用藥原則、制作驗證文件、登記生產記錄至咨詢系統等。臺灣大學農業規范發展中心由此舉辦了產銷履歷輔導班，招募農會、地方政府、合作社、產銷班等人員進行免費培訓。（2）監督驗證品質。通過產銷履歷驗證的農民，驗證機構需要配合產品產期，每年至少實施一次追蹤查驗，以確保合格。此外，農會也會定期至驗證機構行政總部核查，查閱農民的申請資料，確認驗證機構是否能落實工作。（3）發揮全民力量監督。產銷履歷農產品有獨特批次管理功能，除了部分加工品是以作業批次定編碼外，每包生鮮農產品包裝上都有獨一無二的追溯編號。為確保農產品追溯碼不被非法復制及仿冒，“農委會”會定期辦理抽查，并鼓勵消費者參與監督。

3.4 解決三產融合的核心在于提高農業附加值

結合兩岸在小農經營條件下現代農業發展的相似性和階段性差異，大陸三產融合應從以下3方面著手。（1）打造全產業鏈發展融合模式。結合鄉村振興規劃，打造一批“三化一體”（標準化原料基地、集約化加工園區、體系化物流配送、營銷體系）和“三區”（園區、農區、鎮或城區）互動的三產融合先導區。（2）打造農業多功能融合模式。加快推進農業與旅游、教育、文化等產業深度融合，開發一批有特色、高品位的休閑觀光農業區或特色小鎮。（3）推動休閑農業旅游。營造對休閑農業友善的旅游環境，創新農業價值運用，提升服務質量，朝主題化、特色化、智慧化及區域化發展。這在某種程度上也有利于促進地產地銷。

3.5 解決農業生產經營的后顧之憂在于健全農業社會化服務體系

健全的農業社會化服務體系主要包括農業合作組織、農業技術推廣、農業金融、農業保險以及農產品質量管理等，其能全面解決現代農業生產經營主體進行農業生產經營的后顧之憂。（1）大力培育農業合作組織。從組織、網絡、資金、稅費、服務、功能、法規、標準與質量監控等方面給予扶持和完善，實現農業合作組織的制度創新與持續發展。（2）完善農機推廣體系。構建并完善省-市-縣-鄉-村運轉高效的五級農業技術推廣體系。加強小農與現代農業的銜接。（3）完善農業保險體系。農業保險是減輕農民災害損失、提高農業抗風險能力的重要舉措，應構建和完善農業生產風險保障體系。

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