住房公積金改革為何成了“老大難”

蘇杰德

住房公積金制度在我國城鎮住房制度改革和居民住房條件改善過程中，發揮的作用有目共睹，其存在的問題和缺陷也一直引人關注。5月18日，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）公布，《意見》提出改革住房公積金制度。住房和城鄉建設部部長王蒙徽也在《人民日報》上發表文章，將“修訂《住房公積金管理條例》，改革完善住房公積金制度”列為今年的重點工作之一。

住房公積金制度要改革，而不是廢除。

如何讓城市新市民受益？

今年兩會期間，全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文撰文稱，建立公積金制度以來，累計發放個人住房貸款3335萬筆（含2套2次以上貸款），合計大約有5500萬人受益，在1.44億實繳職工中，38%的人成為住房貸款人。

不過，住建部原副部長劉志峰在一次會議上提到：“需求群體錯配。目前繳存住房公積金的主要是國家機關、事業單位及國企員工，這些職工多數已解決住房問題。而需要解決住房問題的私企職工、年輕職工和農民工等群體，很多都沒有納入制度覆蓋范圍。”

在中國社會科學院金融研究所研究員汪利娜看來，當下真正住房短缺的人是城市新市民——剛就業的年輕人，以及在城市間流動的農民工。這筆龐大的專項住房儲蓄資金，對解決未來城市化中城市新市民的住房問題仍至關重要，住房公積金業務應從單一地發放個貸向租賃住房和保障房建設轉變。

20世紀末，城鎮居民面臨無錢無房難題，住房公積金制度應運而生。類似的場景，今天發生在城市新市民身上。時任國家住房和城鄉建設部住房公積金監管司司長張其光在2015年撰文稱，住建部調查，進城農村人口在城鎮購房比例不到1%，絕大部分居住在棚戶區、城中村和建筑工地，居住條件惡劣。

“很多新進城的農民，只要愿意并有穩定的工作，個人也可以交納公積金。”汪利娜告訴記者，公積金管理部門也接受了這個建議。但是，在實際推行中，住房公積金制度仍難以將進城農民等群體覆蓋。

張其光認為，這個群體規模巨大，僅靠財政投入難以支撐，需要農民工、就業單位和國家“三家抬”：將農民工納入住房公積金制度，個人繳存一部分，單位補助一部分，國家支持一部分，積累在城鎮購房首期付款，再由國家住房銀行提供低息貸款，后續還款用住房公積金支付。

屬地化行政管理的制度困境

住房公積金制度涉及個人、企業和政府，牽一發而動全身，改革步履維艱。其中，部門利益如何協調是改革的最大難關。

由于住房公積金采取屬地化管理，各地將其視為自己的一畝三分地，難以像社保一樣實現全國統籌管理。“你需要的地方錢不夠，不需要的地方過剩。我們曾提交了改革的課題方案，但一直沒有取得突破。” 上海交通大學住房和城鄉建設研究中心主任陳杰說。

為了打破這種條塊分割的現狀，住建部在2017年組織開發全國住房公積金異地轉移接續平臺，將使得異地提取公積金成為可能。不過，政策執行過程中，各地一度出臺措施增加異地提取難度，條塊割據問題仍難以化解。

實際上，2011—2014年間，住建部幾乎每年都提出修改《住房公積金管理條例》，多次表態年內完成草案稿修訂工作，不過均以爽約告終。去年，住建部等部門曾醞釀新的改革政策，最終也沒有出臺。陳杰介紹，按照新政設想，至少要加強區域統籌，方案不少，問題卻沒有解決。陳杰說：“住房公積金，至少要像個金融的樣子;像社保也行，它都可以做到全國統籌。”無論哪種改革方案，這個掌管資金數以萬億計的機構，金融化是難以回避的方向。