歷史制度主義視野下我國(guó)科技人才政策戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與變革邏輯

郭 哲

(1.清華大學(xué) 教育研究院;2.聯(lián)合國(guó)教科文國(guó)際工程教育中心，北京 100084)

0 引言

自16世紀(jì)近代科學(xué)誕生以來(lái)，在每個(gè)特定的歷史發(fā)展階段，總會(huì)出現(xiàn)一個(gè)國(guó)家引領(lǐng)世界科學(xué)技術(shù)發(fā)展方向[1]。進(jìn)入21世紀(jì)后，全球處于百年未有之大變局，以人工智能為代表的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革浪潮奔騰而至，給世界發(fā)展帶來(lái)前所未有的顛覆式變革。在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的背景下，中國(guó)能否異軍突起，成為繼意大利、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)之后新的世界科學(xué)中心，進(jìn)而引領(lǐng)世界高等教育和技術(shù)革新發(fā)展潮流呢？全球范圍內(nèi)各國(guó)興衰發(fā)展歷史和科學(xué)技術(shù)中心轉(zhuǎn)移無(wú)疑表明，科技人才是國(guó)家繁榮富強(qiáng)和科技創(chuàng)新的動(dòng)力源泉。只有建立有利于促進(jìn)科技人才發(fā)展的制度與政策體系，才能充分發(fā)揮科技人才群體的創(chuàng)新活力[2]。目前，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化持續(xù)推進(jìn)，各層次科技人才日益成為各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪的重要戰(zhàn)略稀缺性資源。以美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和日本為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛出臺(tái)系統(tǒng)性科學(xué)技術(shù)或科技人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，著力為國(guó)家科學(xué)突破與技術(shù)創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)的人才資源基礎(chǔ)。例如，美國(guó)的《美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2015年)[3]、英國(guó)的“高技能移民計(jì)劃”(2019年)[4]、德國(guó)的“高科技戰(zhàn)略2025”(2018年)[5]和日本的“科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃”(2016)[6]等。

改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，如今已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到30%，穩(wěn)居世界第一，超過美國(guó)、日本和歐元區(qū)國(guó)家貢獻(xiàn)率的總和[7]。40余年來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)歷史發(fā)展表明：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)舉世矚目的成就，既離不開黨和國(guó)家對(duì)科技人才工作的高度重視，也離不開一系列科技人才政策的有效支撐。早在20世紀(jì)70年代，鄧小平同志就提出了“尊重知識(shí)、尊重人才”(1977年)、“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”(1988年)的著名論斷。2001年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)公布的《“十五”規(guī)劃綱要》提出，實(shí)施人才戰(zhàn)略，壯大人才隊(duì)伍。報(bào)告指出，要將吸引、培養(yǎng)和用好人才作為戰(zhàn)略任務(wù)，培養(yǎng)數(shù)以千萬(wàn)計(jì)具有創(chuàng)新能力和創(chuàng)新精神的專業(yè)人才。此后，國(guó)家先后發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》(2006年)、《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010年)、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010年)和《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》(2012年)等系列政策文件，為我國(guó)今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的科學(xué)技術(shù)發(fā)展和科技人才隊(duì)伍建設(shè)指明了總體發(fā)展方向。2017年10月，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中更是明確指出：要持續(xù)推進(jìn)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略建設(shè)，構(gòu)建創(chuàng)新型國(guó)家，著重培養(yǎng)一大批具有中國(guó)特色、國(guó)際領(lǐng)先的青年科技人才、科技領(lǐng)軍人才、戰(zhàn)略科技人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。

總的來(lái)看，系統(tǒng)解析改革開放以來(lái)我國(guó)科技人才政策發(fā)展歷程與變革邏輯，對(duì)于營(yíng)造適合大批科技人才成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，深入實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

1 歷史制度主義分析框架

對(duì)于我國(guó)來(lái)說，制度一詞是舶來(lái)品，起源于17世紀(jì)的歐洲，寓意為一整套相關(guān)原則、事實(shí)、思想等[8]。20世紀(jì)50年代以后，受科學(xué)主義思潮和反理性思潮的沖擊，以政治行為和行為互動(dòng)為研究對(duì)象，借助多種科學(xué)技術(shù)手段推進(jìn)量化分析的行為主義逐漸受到重視，而“制度”則被排除在主流價(jià)值和分析范式之外。20世紀(jì)80年代，制度分析的社會(huì)價(jià)值被重新發(fā)掘，進(jìn)而成為應(yīng)用于包括政治學(xué)、管理學(xué)和教育學(xué)等整個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的新興研究范式，即新制度主義。目前，新制度主義流派多達(dá)十幾種，在政治科學(xué)研究中就包括歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義等至少3種主要流派[9]。歷史制度主義作為政治科學(xué)中較早形成完整、系統(tǒng)方法論的重要流派，在形成過程中吸收借鑒韋伯解釋社會(huì)學(xué)的相關(guān)知識(shí)，并批判繼承了行為主義科學(xué)和舊制度主義的部分觀點(diǎn)。歷史制度主義注重通過對(duì)社會(huì)歷史事件的重塑，分析過去對(duì)現(xiàn)在的潛在影響，進(jìn)一步將政治生活中各利益相關(guān)者的復(fù)雜結(jié)構(gòu)關(guān)系統(tǒng)一納入到制度建構(gòu)的實(shí)踐過程中，從而對(duì)社會(huì)制度變遷的廣袤歷史全景作出全新詮釋[10]，為制度研究特別是中觀層面的制度構(gòu)建提供了有效的技術(shù)工具和闡釋視角。

具體來(lái)看，歷史制度主義注重解構(gòu)對(duì)政治結(jié)果產(chǎn)生影響的各行動(dòng)者的權(quán)力結(jié)構(gòu)及相互作用機(jī)制[11]，并借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中制度演進(jìn)慣性闡釋范式，形成以路徑依賴為基礎(chǔ)的制度變遷理論。從類型看，制度變遷主要把制度變革模式分為兩種，即以自上而下為核心的“強(qiáng)制性”(Compulsion)驅(qū)動(dòng)和以自下而上為核心的“誘致性”(Inducement)驅(qū)動(dòng)，前者強(qiáng)調(diào)國(guó)家強(qiáng)制的外部影響發(fā)揮主導(dǎo)作用；后者則注重外部環(huán)境改變誘導(dǎo)下的內(nèi)部自我革新。從發(fā)展階段看，制度變遷可劃分為存續(xù)期和斷裂期。在制度存續(xù)期，制度內(nèi)的社會(huì)環(huán)境保持相對(duì)穩(wěn)定，各行動(dòng)者的功能定位和權(quán)力配置具有較強(qiáng)的均衡性；進(jìn)入斷裂期后，制度演進(jìn)慣性被劇烈的國(guó)內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革打破，各行動(dòng)者之間充滿矛盾沖突與利益博弈，并通過關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建構(gòu)兩個(gè)階段的有效銜接機(jī)制，最終耦合成新的制度范式并逐步固化。自21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)學(xué)者運(yùn)用歷史制度主義分析范式對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略或公共政策變遷進(jìn)行分析，重新審視國(guó)家治理現(xiàn)代化[12]、政府權(quán)力配置[13]、鄉(xiāng)村生態(tài)治理[14]以及一流大學(xué)建設(shè)[15]等社會(huì)熱點(diǎn)現(xiàn)象與問題，提出闡釋制度革新的新機(jī)制。因此，本研究以歷史制度主義作為分析框架，在解構(gòu)改革開放以來(lái)我國(guó)科技人才政策變革歷程與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，借用制度存續(xù)期與斷裂期的“路徑依賴”和“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”兩個(gè)概念框架，重點(diǎn)探究我國(guó)科技人才政策變革邏輯與動(dòng)力機(jī)制。

2 改革開放以來(lái)我國(guó)科技人才政策變革歷程與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

借鑒相關(guān)學(xué)者研究[16，17]，采用標(biāo)志事件法對(duì)科技人才政策變革階段進(jìn)行劃分。具體來(lái)看，主要依托4個(gè)標(biāo)志性事件：一是1985年提出的科技體制改革；二是1995年提出的科教興國(guó)戰(zhàn)略；三是2002年提出的人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略；四是2012年提出的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)標(biāo)志性事件，本研究將科技人才政策發(fā)展階段劃分為1978—1984年恢復(fù)調(diào)整、1985—1994年初步確立、1995—2001年轉(zhuǎn)型完善、2002—2011年深化改革和2012年至今的全面建設(shè)等5個(gè)階段。表1列出了改革開放以來(lái)科技人才政策5個(gè)階段的標(biāo)志性事件、典型政策、人才目標(biāo)和重大計(jì)劃。同時(shí)，本研究在分析科技人才政策各階段變遷過程中，借鑒麥克唐納和埃莫爾等[18]根據(jù)政策文本對(duì)政策目標(biāo)群體的影響類別分析，將政策工具的功能劃分為命令、系統(tǒng)變革、能力建設(shè)、激勵(lì)和勸誡等5種類型。其中，命令工具強(qiáng)調(diào)政府等公共權(quán)力部門頒布的政策具有強(qiáng)制性，其要求目標(biāo)人群必須按照要求遵守行為規(guī)范；系統(tǒng)變革工具強(qiáng)調(diào)通過系統(tǒng)性改革打破原有組織結(jié)構(gòu)或資源分配機(jī)制，從而不斷滿足特定歷史發(fā)展時(shí)期的需要；能力建設(shè)工具強(qiáng)調(diào)通過培訓(xùn)、交流等多種形式有效提升政策目標(biāo)人群的自身素質(zhì)、能力和知識(shí)水平；激勵(lì)工具強(qiáng)調(diào)通過物質(zhì)或精神激勵(lì)方式有效提升目標(biāo)人群從事本行業(yè)工作的積極性和主動(dòng)性；勸誡工具主要發(fā)揮政策規(guī)制作用，推動(dòng)目標(biāo)人群特定社會(huì)行為規(guī)范、道德倫理或價(jià)值觀念的形成。

表1 我國(guó)科技人才政策歷史變遷(1978年至今)

2.1 恢復(fù)調(diào)整階段

十年“文革”動(dòng)亂不僅使得教育科研事業(yè)基本陷入停滯狀態(tài)，還造成科技斷層，科技人才大量缺失，對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有嚴(yán)重的抑制作用。因此，恢復(fù)調(diào)整階段的工作重心是糾正前期對(duì)科技人才隊(duì)伍建設(shè)重要性的忽視，著力修正不利于科技人才發(fā)展的制度性障礙。貫穿于這一階段的主旋律是破舊立新、撥亂反正，糾正“文革”時(shí)期錯(cuò)誤的人才觀念，即從摧殘人才、仇視知識(shí)向尊重人才、發(fā)展科學(xué)轉(zhuǎn)變。1978年3月，鄧小平同志主持召開全國(guó)科學(xué)大會(huì)，糾正了“文革”以來(lái)的錯(cuò)誤思想，先后為科研人員平反達(dá)到7萬(wàn)多起[19]。此后，我國(guó)通過恢復(fù)高考、設(shè)立國(guó)家重大科技攻關(guān)項(xiàng)目、恢復(fù)健全學(xué)位授予制度等措施有效增加人才基數(shù)，提升人才質(zhì)量。此外，該階段最典型的標(biāo)志性事件是，國(guó)務(wù)院于1984年9月頒布《中華人民共和國(guó)科技進(jìn)步獎(jiǎng)勵(lì)條例》，正式設(shè)立國(guó)家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)和國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)兩大國(guó)家獎(jiǎng)項(xiàng)，兩者與1956年設(shè)立的國(guó)家自然科學(xué)獎(jiǎng)共同構(gòu)成我國(guó)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域最權(quán)威的國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)。總的來(lái)看，該階段我國(guó)各類科學(xué)技術(shù)從業(yè)人員總量?jī)H400多萬(wàn)人[20]，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需各類科技人才。因此，該階段科技人才政策建設(shè)著重恢復(fù)存量，確立科技人才的重要地位；政策工具主要體現(xiàn)其命令功能。

2.2 初步確立階段

隨著關(guān)于科技體制改革計(jì)劃的實(shí)施，我國(guó)在科技人才聘任制度、科研經(jīng)費(fèi)管理、工資改革、重大專項(xiàng)等領(lǐng)域都取得了長(zhǎng)足發(fā)展，初步形成了較為完善的科技人才發(fā)展體系。該時(shí)期，大量科學(xué)研究和科技人才計(jì)劃相繼出臺(tái)，如科技部主管的“863”計(jì)劃(1986年)、國(guó)家自然科學(xué)基金委主管的國(guó)家自然科學(xué)基金(1986年)、國(guó)家杰出青年科學(xué)基金計(jì)劃(1994年)、中國(guó)科學(xué)院(1993年)和工程院(1994年)設(shè)立的院士制度、國(guó)務(wù)院設(shè)立的國(guó)家國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作獎(jiǎng)(1994年)等。其中，院士這一國(guó)家最高學(xué)術(shù)榮譽(yù)制度的設(shè)立，對(duì)于激勵(lì)高層次科技人才努力投身科學(xué)技術(shù)研發(fā)事業(yè)影響深遠(yuǎn)。截至1994年，我國(guó)已經(jīng)產(chǎn)生47名中國(guó)科學(xué)院院士和96名中國(guó)工程院院士[21]。此外，這一時(shí)期最為顯著的特點(diǎn)是1985年建立博士后流動(dòng)站，正式推行博士后制度，其重要意義在于進(jìn)一步提升我國(guó)高校和科研機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)層次。自我國(guó)博士后制度正式建立以來(lái)，1985-2017年我國(guó)各年度博士后進(jìn)站和出站人數(shù)呈持續(xù)性上升態(tài)勢(shì)，年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到21.4%和21.5%。該階段，隨著我國(guó)科技人才規(guī)模迅速擴(kuò)大，科技人才精細(xì)式管理提上日程；政策工具主要體現(xiàn)的是系統(tǒng)變革和能力建設(shè)功能。

2.3 轉(zhuǎn)型完善階段

隨著前一階段科技人才政策制度體系初步建立，科技人才規(guī)模大幅增長(zhǎng)與資源配置分散、激勵(lì)機(jī)制匱乏的矛盾日益突出，科技人才政策進(jìn)入轉(zhuǎn)型完善階段。在前一階段科學(xué)研究和人才計(jì)劃持續(xù)實(shí)施的同時(shí)，陸續(xù)推進(jìn)新的科學(xué)研究和人才發(fā)展計(jì)劃：人社部等7部委設(shè)立的國(guó)家百千萬(wàn)人才工程(1995年)、教育部設(shè)立的跨世紀(jì)優(yōu)秀人才培養(yǎng)計(jì)劃(1997年)和長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃(1998年)、科技部的“973”計(jì)劃項(xiàng)目首席科學(xué)家(1997年)、國(guó)務(wù)院設(shè)立的國(guó)家最高科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)(2000年)等，有力促進(jìn)了多部門、多層次交叉式推進(jìn)科技人才政策完善的新格局。同時(shí)，為解決科技人才資源配置與激勵(lì)機(jī)制建設(shè)問題，1996年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，著力從組織實(shí)施、保障措施、技術(shù)權(quán)益和法律責(zé)任等4個(gè)維度促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化；1999年出臺(tái)《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》，正式確立以國(guó)家最高科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)為主，國(guó)家三大獎(jiǎng)為輔的科技人才獎(jiǎng)勵(lì)新格局。此外，該階段國(guó)家持續(xù)加大科技人才支持力度，我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)年均20%以上的快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。20世紀(jì)末，我國(guó)研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量已經(jīng)接近100萬(wàn)人年，經(jīng)費(fèi)支出超過1 000億元[22]，有力地支撐了科研環(huán)境改善。因此，該階段，科技人才政策的發(fā)展重點(diǎn)在于著力解決科技人才待遇和建立合理的利益分配機(jī)制，從而有效激發(fā)科技人才工作的積極性；政策工具主要體現(xiàn)的是激勵(lì)功能。

2.4 深化改革階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，全球范圍內(nèi)的科技人才爭(zhēng)奪日趨白熱化，我國(guó)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)、原始創(chuàng)新能力薄弱和頂尖科技人才匱乏問題日益突出。此階段，我國(guó)于2002年、2010年提出人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，將科技人才隊(duì)伍建設(shè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，積極提升我國(guó)科技人才的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)家陸續(xù)實(shí)施一系列新的人才發(fā)展計(jì)劃，包括教育部的新世紀(jì)百千萬(wàn)人才工程(新)(2004年)和長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃(新)(2011年)、科技部等8部委的創(chuàng)新人才推進(jìn)計(jì)劃(2010年)、中組部的青年拔尖人才支持計(jì)劃(2011年)等。同時(shí)，該階段最為顯著的特征是為加大海外人才吸引力，出臺(tái)一系列高端人才計(jì)劃，包括人社部的高層次留學(xué)人才回國(guó)資助計(jì)劃(2002年)、中央人才工作協(xié)調(diào)小組的千人計(jì)劃(2008年)和青年千人計(jì)劃(2010年)、教育部和國(guó)家外國(guó)專家局的111計(jì)劃(2006年)、人社部的留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)支持計(jì)劃(2006年)以及中國(guó)科協(xié)的海智計(jì)劃(2003年)等。此外，這一時(shí)期出國(guó)和歸國(guó)的留學(xué)生規(guī)模均呈現(xiàn)快速增加趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，該階段出國(guó)留學(xué)人數(shù)年均增長(zhǎng)率達(dá)到11.7%，留學(xué)歸國(guó)人數(shù)年均增長(zhǎng)率達(dá)到29.6%。進(jìn)一步，2002年我國(guó)出國(guó)和歸國(guó)的人數(shù)之比為6.9∶1，到2011年該比率已經(jīng)降至2.1∶1。隨著大量海外人才回歸，我國(guó)科技人才政策成效顯著，科技人才在質(zhì)量和數(shù)量上都步入新臺(tái)階；政策工具主要體現(xiàn)的是激勵(lì)、能力建設(shè)和勸誡功能。

2.5 全面建設(shè)階段

在全面建設(shè)階段，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，逐步進(jìn)入到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步的主旋律，科技創(chuàng)新人才日益成為綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)中的核心要素。2016年，中共中央和國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確指出：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是人才驅(qū)動(dòng)。經(jīng)過轉(zhuǎn)型完善和深化改革系列重大人才計(jì)劃的實(shí)施，科技人才制度體系已經(jīng)基本完善。除持續(xù)實(shí)施前兩個(gè)階段的人才計(jì)劃外，我國(guó)政府還實(shí)施了部分新的人才計(jì)劃。其中，有國(guó)家自然科學(xué)基金委的優(yōu)秀青年科學(xué)基金(2012年)、中央人才工作協(xié)調(diào)小組的萬(wàn)人計(jì)劃(2012年)和教育部的長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃青年項(xiàng)目(2015年)。此階段，我國(guó)出臺(tái)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、股權(quán)激勵(lì)、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、稅收減免等法律法規(guī)支持科技人才的科學(xué)研究工作，著力激發(fā)科研工作者的工作熱情和積極性。相較于前4個(gè)階段，該階段取得了歷史性突破。2017年，我國(guó)R&D人員全時(shí)當(dāng)量已經(jīng)高達(dá)403.4萬(wàn)人年，連續(xù)5年穩(wěn)居全球第一。2018年，我國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)支出已經(jīng)接近2萬(wàn)億元，有效專利數(shù)量超過800萬(wàn)件，技術(shù)合同成交金額接近1.8萬(wàn)億元[23]，各項(xiàng)指標(biāo)均處于世界前列。在這一階段，我國(guó)科技論文、專利、科技人員數(shù)量位居世界前列。因此，從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量提升成為應(yīng)有之義；與前一階段相同的政策工具主要體現(xiàn)的是激勵(lì)、能力建設(shè)和勸誡功能。

3 制度主義框架下我國(guó)科技人才政策變革邏輯解析

3.1 我國(guó)科技人才政策的自我復(fù)制與路徑依賴

從科技人才政策的自我復(fù)制與路徑依賴機(jī)制看，我國(guó)科技人才政策主要體現(xiàn)在回報(bào)遞增效應(yīng)(強(qiáng)調(diào)政策收益不斷增強(qiáng))、多主體協(xié)作效應(yīng)(強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者形成穩(wěn)定的組織解構(gòu)與權(quán)力配置)和制度場(chǎng)域自我強(qiáng)化(強(qiáng)調(diào)政策存在自我強(qiáng)化的自然慣性)等3個(gè)方面。

(1)科技人才政策的回報(bào)遞增效應(yīng)。公共政策從萌芽到最終形成過程中，所投入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本眾多。自政策正式推行之后，其帶來(lái)的成本大幅降低，而收益呈不斷增加態(tài)勢(shì)。從歷史方位看，新的科技人才政策從正式執(zhí)行到達(dá)到頂峰需要?dú)v時(shí)多年，期間需要多項(xiàng)政策、法律、規(guī)章、規(guī)范等對(duì)其進(jìn)行持續(xù)鞏固和系統(tǒng)建構(gòu)。有研究顯示，改革開放以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)的各類國(guó)家級(jí)科技人才相關(guān)政策已經(jīng)超過600條，并呈現(xiàn)螺旋式上升的基本態(tài)勢(shì)。總的來(lái)看，我國(guó)各類科技人才政策不斷演進(jìn)，回報(bào)遞增效應(yīng)非常明顯。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)對(duì)全球33個(gè)國(guó)家的R&D人員全時(shí)當(dāng)量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示[24]，2007-2017年，我國(guó)R&D人員全時(shí)當(dāng)量從1 736 155.0萬(wàn)人年增加到4 033 597.2萬(wàn)人年，增長(zhǎng)幅度高達(dá)132.3%(見表2)，居全球首位。此外，從PCT專利增速看，2001-2015年，我國(guó)PCT專利申請(qǐng)?jiān)鲩L(zhǎng)幅度達(dá)到3 815.7%，遠(yuǎn)超美國(guó)(110.5%)、英國(guó)(156.6%)和德國(guó)(203.1%)等其它國(guó)家。

表2 部分國(guó)家R&D全時(shí)人員當(dāng)量(2007—2017年)

(2)科技人才政策的多主體協(xié)作效應(yīng)。隨著政策持續(xù)推進(jìn)，利益相關(guān)者逐漸形成穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配格局，進(jìn)而產(chǎn)生多主體協(xié)作效應(yīng)。我國(guó)科技人才政策在長(zhǎng)期推進(jìn)過程中已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的利益分配格局。以各類高層次人才為例，根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)，截至2017年，140余所“雙一流”高校入選長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃的人數(shù)已經(jīng)超過3 300名，占所有高校總數(shù)的95%以上。其中，僅36所“雙一流”建設(shè)A類高校就占所有高校的76.4%。進(jìn)一步，在整個(gè)高等教育系統(tǒng)中，93.7%的國(guó)家杰青、91.7%的中科院院士、81.6%的工程院院士均出自“雙一流”建設(shè)高校。因此，在現(xiàn)有利益分配格局下，“雙一流”高校無(wú)疑是科技人才政策的最大受益者，并進(jìn)一步導(dǎo)致高校之間、地區(qū)之間發(fā)展差距越拉越大。此時(shí)，作為科技人才政策的主導(dǎo)者，國(guó)家通過省部共建、限制高層次人才流動(dòng)等政策調(diào)節(jié)現(xiàn)有利益壟斷格局，一定程度緩解了兩類高校群體的矛盾與沖突。但從本質(zhì)上看，現(xiàn)有科技人才利益格局并未從根本上改變，遏制人才政策“顛覆式”創(chuàng)新協(xié)作效應(yīng)依舊阻礙著改革向深層次推進(jìn)。

(3)科技人才政策的制度場(chǎng)域自我強(qiáng)化。科技人才政策一旦制訂并實(shí)施，會(huì)逐步形成自我強(qiáng)化的自然慣性。當(dāng)然，此時(shí)政策不是一成不變的，而是在原有基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行內(nèi)容與內(nèi)涵的擴(kuò)充和完善。為獎(jiǎng)勵(lì)在科技進(jìn)步中作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)體或組織，國(guó)家自然科學(xué)獎(jiǎng)自1956年設(shè)立以來(lái)，幾經(jīng)更迭，先后增設(shè)國(guó)家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)(1978年)、國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)(1984年)、國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作獎(jiǎng)(1994)和國(guó)家最高科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)(2000年)，最終形成完善的國(guó)家級(jí)科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)體系并延續(xù)至今。此外，國(guó)家杰出青年科學(xué)基金(1994年)、長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃(1998年)和千人計(jì)劃(2008年)等科技人才項(xiàng)目自實(shí)施以來(lái)，通過增設(shè)青年項(xiàng)目和完善規(guī)章制度等方式不斷增強(qiáng)其社會(huì)影響力。目前，各高校特別是研究型大學(xué)對(duì)國(guó)家杰青、長(zhǎng)江學(xué)者等各類高層次人才的爭(zhēng)奪愈演愈烈，引發(fā)諸多對(duì)于“唯帽子”問題的質(zhì)疑與反思。毋庸置疑，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、優(yōu)化人才政策是我國(guó)政府和高校有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外激烈競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略選擇與必由路徑。因此，科技人才政策總體上呈現(xiàn)制度場(chǎng)域自我強(qiáng)化的慣性特征，一方面體現(xiàn)為時(shí)間維度上政策內(nèi)容的歷史延續(xù)性，另一方面體現(xiàn)為空間維度上政策外延的不斷拓展。在科技人才政策制定與推進(jìn)過程中，政府、高校和專業(yè)學(xué)者對(duì)現(xiàn)有政策體系已經(jīng)熟知并形成了完善的制度運(yùn)行機(jī)制，各利益主體很難放棄現(xiàn)有政策框架體系去探索和重構(gòu)一種全新的模式。

3.2 我國(guó)科技人才政策的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與制度變遷

制度變遷模式可劃分為存續(xù)期和斷裂期，其通過關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建構(gòu)兩個(gè)階段的有效銜接機(jī)制，最終耦合成新的制度范式并逐步固化。所謂關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在本研究中是指科技人才政策發(fā)展過程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其對(duì)下一階段的政策具有承上啟下的銜接功能。根據(jù)上文變革歷程的解析，改革開放以來(lái)我國(guó)科技人才政策可以劃分為5個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

恢復(fù)調(diào)整階段，我國(guó)各行各業(yè)亟需大量高素質(zhì)人才，科技人才政策出臺(tái)旨在為社會(huì)主義建設(shè)提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的人才。在此背景下，1978年首次全國(guó)科學(xué)大會(huì)召開，鄧小平同志在大會(huì)上指出“知識(shí)分子是工人階級(jí)的一部分”，重塑了知識(shí)分子的社會(huì)地位，擺脫了文革以來(lái)仇視知識(shí)、打壓知識(shí)分子的制度枷鎖，并首次提出“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”的著名論斷，實(shí)際上開啟了我國(guó)科技人才政策恢復(fù)的肇端。初步確立階段，我國(guó)開始探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，在原有基礎(chǔ)上，鄧小平同志在1988年正式提出“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，將科學(xué)技術(shù)的重要性上升到前所未有的高度。此后，江澤民同志在1993年指出“人才是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步的重要源泉”。轉(zhuǎn)型完善階段，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下，江澤民同志進(jìn)一步提出“人才資源是第一資源”的重要思想，并提出要探索更加靈活的人才成長(zhǎng)機(jī)制和營(yíng)造良好的工作環(huán)境，形成更加開放、多元的人才管理制度。深化改革階段，經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的影響初步顯現(xiàn)，“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”相結(jié)合的思路成為該階段科技人才政策的重點(diǎn)。胡錦濤同志在2004年指出“人才是科技發(fā)展的根本，是科技創(chuàng)新的關(guān)鍵，要最大程度激發(fā)科技人才的創(chuàng)新熱情”；在2011年更是指出“推進(jìn)人才國(guó)際化為引領(lǐng)，放眼全球廣納英才”。全面建設(shè)階段，在新一輪科技革命的影響下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迭代升級(jí)與高等教育學(xué)科結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)人才需求和科技人才培養(yǎng)互動(dòng)日趨頻繁。習(xí)近平同志在2015年和2017年提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是人才驅(qū)動(dòng)”、“為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家提供人才支撐”的重要思想，這是對(duì)前4個(gè)階段科技人才思想的進(jìn)一步系統(tǒng)總結(jié)和推陳出新。

從基于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的具體分析看，我國(guó)科技人才政策制度變遷主要呈現(xiàn)3個(gè)特點(diǎn)：一是科技人才政策每個(gè)歷史發(fā)展階段都是通過標(biāo)志性事件劃分的，標(biāo)志性事件的典型政策一般都由中共中央或國(guó)務(wù)院等國(guó)家最權(quán)威部門發(fā)布。中央政府(國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人)作為推動(dòng)我國(guó)人才政策變遷，特別是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)的主要力量，是由社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和政治體制決定的，政府可以通過行政指令、教育撥款或教育立法等方式調(diào)節(jié)和影響科技人才政策發(fā)展軌跡。需要注意的是，改革開放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，以及經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的到來(lái)，既賦予了高校和市場(chǎng)相關(guān)利益群體更多參與科技人才政策制定的自主權(quán)利，又從內(nèi)部激發(fā)了其參與科技人才政策制定的積極性。二是科技人才政策重點(diǎn)服務(wù)于我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)需要。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)和社會(huì)矛盾變化，各階段科技人才需求結(jié)構(gòu)、層次和類別都會(huì)發(fā)生變化。例如，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，我國(guó)在1987年、1993年、1998年和2012年進(jìn)行了4次大規(guī)模專業(yè)調(diào)整與學(xué)科目錄修訂，這實(shí)質(zhì)上就是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下我國(guó)政府對(duì)人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)與規(guī)格調(diào)整的主動(dòng)戰(zhàn)略選擇。三是隨著時(shí)間推移，科技人才政策內(nèi)容日益全面、內(nèi)涵愈加豐富，主題涉及科技人才規(guī)劃、科技人才培養(yǎng)、科技人才流動(dòng)和引進(jìn)、科技人才激勵(lì)和科技人才評(píng)價(jià)等。從本質(zhì)上看，政府在科技人才政策制定和變遷過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其本質(zhì)是在保證政治屬性不變的前提下，實(shí)現(xiàn)以績(jī)效為核心的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。

4 我國(guó)科技人才政策邏輯重構(gòu)與路徑選擇

科技人才政策變遷受政府、高校、企業(yè)等群體利益博弈和矛盾沖突的影響，各群體根據(jù)自身在科技人才長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃建設(shè)中的利益目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)情境，選擇不同的發(fā)展戰(zhàn)略[25]。因此，只有對(duì)科技人才政策相關(guān)利益者群體之間的博弈與制約進(jìn)行解析，才能厘清其扮演的角色及作用機(jī)制，從而對(duì)科技人才政策變遷、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和治理重構(gòu)作出科學(xué)合理的闡釋。因此，借鑒伯頓·克拉克[26]的國(guó)家、市場(chǎng)和學(xué)術(shù)三角協(xié)調(diào)模型，筆者認(rèn)為，在科技人才政策運(yùn)行過程中，主要涵蓋行政邏輯(政府)、市場(chǎng)邏輯(企業(yè))和學(xué)術(shù)邏輯(高校、科研機(jī)構(gòu))等利益相關(guān)者群體。在科技人才政策制定與落實(shí)過程中，不同制度邏輯行動(dòng)者根據(jù)自身組織利益目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略采取不同的應(yīng)對(duì)策略，他們之間的相互作用與利益博弈塑造著科技人才政策演變軌跡和實(shí)踐途徑。

從國(guó)際比較角度看，由于各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、歷史文化傳統(tǒng)以及高等教育管理體制各具特色，行政、市場(chǎng)和學(xué)術(shù)等3種邏輯的力量動(dòng)態(tài)對(duì)比也會(huì)存在很大差異。目前，在全球范圍內(nèi)，存在歐洲大陸體系和盎格魯-北美體系兩種典型的發(fā)展范式。歐洲大陸體系強(qiáng)調(diào)政府控制，在科技人才供給中注重國(guó)家需求，行政邏輯發(fā)揮主導(dǎo)作用；盎格魯-北美體系強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自治，重視學(xué)術(shù)自由，科技人才培養(yǎng)與市場(chǎng)需求深層互動(dòng)，學(xué)術(shù)邏輯和市場(chǎng)邏輯同時(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用[27]。概言之，兩種模式雖有本質(zhì)差異，但都在長(zhǎng)期實(shí)踐中構(gòu)建起行政、學(xué)術(shù)和市場(chǎng)3種制度邏輯協(xié)調(diào)機(jī)制。以歐洲大陸體系的代表——德國(guó)為例，作為一個(gè)具有較高學(xué)術(shù)水平與政治權(quán)力的傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)國(guó)，其改革驅(qū)動(dòng)一般是靠行政邏輯主導(dǎo)的“強(qiáng)制性”制度變遷，這從根本上導(dǎo)致以權(quán)力控制為核心的行政邏輯與以學(xué)術(shù)自由為核心的學(xué)術(shù)邏輯存在潛在利益沖突。在3種制度邏輯內(nèi)部，德國(guó)成立高校校長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議(HRK)、16州文教部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議(KMK)和以德國(guó)工程師協(xié)會(huì)(VDI)為代表的多種行業(yè)協(xié)會(huì)等各類“緩沖器”式中介組織，它們代表各自群體利益并反饋?zhàn)陨碓V求，很大程度上緩解了3種制度邏輯的沖突與矛盾，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)政府、高校和市場(chǎng)等利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)與制度均衡。

反觀中國(guó)，行政邏輯作為長(zhǎng)期以來(lái)影響我國(guó)科技人才政策制定與實(shí)施的主要力量，對(duì)學(xué)術(shù)和市場(chǎng)邏輯的規(guī)制作用最強(qiáng)，導(dǎo)致高校和市場(chǎng)經(jīng)常依附于公共權(quán)力部門獲取各類科技人才資源，難以按照自身發(fā)展需求制定科技人才規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略[28]。總的來(lái)看，目前我國(guó)科技人才政策的主要制度缺陷是行政邏輯的強(qiáng)制影響和學(xué)術(shù)邏輯、市場(chǎng)邏輯自身消極應(yīng)對(duì)共同耦合造成的。因此，未來(lái)我國(guó)科技人才政策制定路徑選擇如下：首先，必須努力形成行政認(rèn)同、市場(chǎng)協(xié)調(diào)和學(xué)術(shù)本位之間合理的張力。在制度和組織設(shè)計(jì)上，通過構(gòu)建科技協(xié)會(huì)等多種形式的中介組織，有效緩解3種制度邏輯的直接矛盾與沖突。其次，作為后發(fā)型民族國(guó)家，我國(guó)在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化大勢(shì)的同時(shí)，應(yīng)該摒棄盲目移植或全盤照搬西方科技發(fā)展模式以及過度追求吸引國(guó)外高層次科技人才的發(fā)展理念，探索根植中國(guó)國(guó)情和發(fā)展實(shí)際的科技人才發(fā)展道路，進(jìn)而有效提升國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力和自主創(chuàng)新能力，為構(gòu)建創(chuàng)新型國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。