住房公積金制度、企業負擔與社會成本問題

趙奉軍

前不久，重慶前市長黃奇帆建議取消住房公積金制度，希望能以此減輕中國企業的負擔。財政部前部長樓繼偉、格力電器總裁董明珠也為此附議。5月18日，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）公布，《意見》中也提出要改革住房公積金制度。鑒于住房公積金制度的改革關系到千家萬戶，本期我們討論一下。

中國大陸的很多住房制度或政策其實是舶來品，比如預售制度和土地批租來自我國香港地區，住房公積金制度來自新加坡。細觀歷史，新加坡于1955年7月建立的中央公積金制度本意是想竭力避免向殖民地的未來退休人員支付退休金的責任，這與我們對新加坡公積金制度的認知和該制度后來的定位完全不一樣。1959年6月，新加坡獲得自治，其自治政府在1960-1964年的發展計劃宣言中指出，應該避免實行直接改善社會福利的計劃。在1965年8月，新加坡最終獲得獨立。由于實施10年的中央公積金制度獲得了社會各界的普遍支持，因此，新政府開始在更廣闊的范圍進行探索。1968年9月1日，新加坡開始了中央公積金制度下的第一個計劃——公共住房計劃。該計劃允許公積金成員動用自己的中央公積金儲蓄購買建屋發展局（1968年創建）建造的享有補貼的低造價組屋，這標志著公積金的使用范圍從養老延伸到住房領域。在中央公積金制度建立后的幾十年里，新加坡政府根據社會發展的實際需要，陸續地推出了有關退休保障、醫療保健、住房保障、家庭保障、增進資產等5大類16項計劃，使一項簡單的養老儲蓄制度發展成為了一個具有綜合功能的社會保障體系。

1991年，為促進房改，我國上海地區引入住房公積金制度試點。1994年國務院決定在全國推廣上海的經驗。迄今已有近30年了。不過，我國的住房公積金制度雖然是模仿新加坡，但與新加坡的中央公積金制度區別是很大的。單就其功能而言，我國的住房公積金制度專注于解決繳納者的住房問題（暫不談成效），并沒有與養老、醫療等社會保障功能融合成為一體。這就導致了企業如果完全按照政府規定的比例繳納包含住房公積金在內的各種社保（住房公積金是否屬于社保是有爭議的），負擔確實很重。新加坡那種綜合功能的公積金體系繳費比例也只有37%。這樣一比較，很容易得出中國的住房公積金確實加重了企業負擔的結論。既然疫情導致很多企業生計困難，通過減稅降費甚至取消住房公積金減輕企業負擔似乎也是順理成章的事情。

這種取消住房公積金的呼聲不是自今年出現的，只不過在今年這個多事之秋顯得更為洪亮而已。除了加重企業負擔的“罪名”外，對住房公積金制度的其他指責也不少，包括“回報率低下，跑不贏通脹”“需求群體錯配，體制內人員獲益多”“統籌層次低，地區之間不能調劑”等問題。這些問題或多或少確實存在，但關鍵是怎么看這些問題。如果這些問題帶來的社會成本或福利損失已經遠超過其收益，且無法在現有制度框架內調整改革，那廢除也可以接受。另外，我們在討論住房公積金制度的存廢時，切勿把不屬于這個制度的問題也塞進來，比如中國一些城市房價確實太高，導致很多城市居民即使足額多年繳納住房公積金，也不敢動買房念頭;即使買房也只能申請組合貸款，但這不是住房公積金的錯。高房價的罪魁禍首再怎么挖也很難扯到住房公積金頭上。

在諸多罪名中，“加重企業負擔”最為引人注目。這涉及到如何給住房公積金制度定性。如果你認為中國的住房公積金本質上屬于社會保險的一部分，類似新加坡那種綜合公積金制度，那這個結論問題不大。但事實并非如此。中國的住房公積金制度雖然也是強制繳納，但它本質上不屬于社會保險，實際上是個人收入的一部分。比如，《住房公積金管理條例》第3條明文規定：“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”。我們很多人在市場求職過程中，在談及薪水時，會把住房公積金看作是自己的收入，但從沒有把繳納的養老保險、醫療保險和失業保險看作是自己的收入，這并不是一種認知失調。比如兩個單位，A單位稅后一年收入16萬元，但足額按照最高比例繳納公積金大約4萬元;B單位稅后20萬元，但很少甚至不繳納住房公積金，很多人會難以選擇舉棋不定，因為兩個單位的實際收入其實是差不多的。

既然住房公積金是個人收入的一部分，那就很難說它加重了企業負擔。原因在于，在市場經濟下，個人收入本身是勞動力市場競爭的結果。難道A企業的薪酬包中包含了4萬元的住房公積金就加重了A企業負擔？B企業沒有支付住房公積金負擔就輕？員工完全可以選擇B企業，最終只不過是換了一種薪酬支付方式而已。明白了這個邏輯，就知道取消住房公積金等于降低企業負擔的說法是沒有道理的。

但我又同時贊成在經濟形勢不好或疫情沖擊期間降低繳存比例或基數，這矛盾嗎？其實不矛盾，在經濟衰退期間，勞動力市場供大于求實際工資本來就應該降低，此時降低住房公積金繳存比例或基數實質是就是降低工資收入，這正是市場調節的結果。而在經濟運行正常時期，從制度上廢除住房公積金，由于勞動力市場的供求關系沒有改變，并不能從總體上降低企業負擔。即使在目前這個特殊時期，通過廢除住房公積金降低工資從而降低企業負擔，帶來的問題比解決的問題更大，首先一個問題就是住房公積金貸款銀行可能面臨著大范圍的斷供問題。

筆者的上述分析有一個漏洞，那就是中國繳納住房公積金的主體人員并不是企業或靈活就業人員，而是行政事業單位和國有企業員工。他們的薪酬體系其實是非市場化的。即使面臨疫情沖擊和地方債務危機，他們住房公積金的繳納基數和比例也很少有調整。北京大學周其仁教授曾有一個觀點，他認為壟斷企業的利潤其實是整個社會的成本。我把這個觀點引申到我國龐大的行政事業單位上。行政事業單位繳納的住房公積金和其他社保支出來自于稅收，而稅收構成整個企業負擔的主體。很多企業負擔沉重，并不是來自于競爭性市場體制下是否包含住房公積金的員工薪酬，而是還要負擔那些額外的社會成本，這無可逃避，也無法轉嫁。這么多年來我們想著降低企業負擔，也確實做了不少工作，但行政事業單位包含住房公積金在內的64%的繳費比例如果不調整，只會全部轉嫁到企業頭上，這才是讓企業不堪重負的重要一環。因此，要降低企業負擔，需要多管齊下，也需要同甘共苦。與其想著降低企業住房公積金的繳費率或基數，還不如降低行政事業單位和國企的繳費率，從而降低企業的稅負成本，后者才是整個社會運行的成本。

從2014年以來，在公積金制度的源發地新加坡，也發生了多起關于公積金制度的紛爭，讓我們這些覺得中央公積金制度是社保典范的人大跌眼鏡。我國的情況比新加坡復雜得多，不僅關系到千家萬戶，還涉及到數萬億資產的調整，尤其是改革到政府部門自身頭上時，不是一件容易的事情。筆者本人也屬于行政事業單位中一員，但分析問題必須超脫于個人利益。我希望未來可能實施的住房公積金制度改革，不要僅僅局限于自愿還是強制、使用范圍的增減、增值收益的分享等問題，還要考慮到整個社會運行的成本問題。