聯合國的前世今生，作用不可或缺

賈烈英

聯合國的設計者們起初希望該機構至少能維持世界和平50年，這一初衷顯然已經實現。除了和平與安全，聯合國75年里還在消除殖民主義和種族隔離、推進國際法建設、促進全球經濟和社會發展方面發揮了核心作用。

國際聯盟的失敗和聯合國的創建

在聯合國成立前，人類為了構建和平、促進國際合作進行了數次制度試驗。“歐洲協調”始于拿破侖戰爭后舉行的維也納會議（1814—1815年），它是19世紀英、俄、法、奧、普（德）等大國共同管理歐洲沖突與危機的一種安全機制，開啟了大國間定期召開國際會議、多邊代替單邊的先河。從嚴格意義上講，“歐洲協調”沒有秘書處和固定的會址，不足以稱為國際組織，但作為一種制度體系，其規范和決策程序對維持歐洲大國間的百年和平發揮了重要作用。1920年成立的國際聯盟是全球性政治安全組織的首次嘗試，其擁有“憲法”（《國際聯盟盟約》）、常設機構（設于日內瓦的總部）以及專門的工作人員，但因普遍性和權威性不足（美國未加入），加上機制設計方面的先天缺陷，最終走向失敗。不過，國際聯盟留下的“遺產”是豐富的，如世界性論壇模式、較為完整的機構設置等，都被后來的聯合國所借鑒。

與“歐洲協調”、國際聯盟一樣，聯合國也是世界大戰的“產物”。第二次世界大戰以美國、蘇聯、英國、中國、法國等反法西斯國家戰勝德、意、日法西斯侵略者而告終。“二戰”中的戰勝國痛定思痛，決心通過國際合作，以免后世再遭戰禍。新的國際秩序在“二戰”還未結束時就已經孕育。從1941年起，歷經《圣詹姆斯宮宣言》《大西洋憲章》《聯合國家宣言》《普遍安全宣言》和《德黑蘭宣言》，“二戰”同盟國國際合作的構想越來越清晰。

1941年6月，英、美、法等國代表在倫敦發表《圣詹姆斯宮宣言》，提出了維護和平、制止侵略和促成國際合作的原則。1941年8月，美英發表《大西洋憲章》，促進了國際反法西斯統一戰線的形成。1942年1月1日，中、美、英、蘇等26國代表在華盛頓簽訂了《聯合國家宣言》，并第一次使用“聯合國”一詞。1943年10月30日，中、美、英、蘇四國在莫斯科發表《普遍安全宣言》，聲明有必要建立一個普遍性的國際組織。1944年8月至10月，蘇、英、美三國和中、英、美三國代表先后在華盛頓的敦巴頓橡樹園舉行會議，提出了組織聯合國的方案，并擬定出《聯合國憲章》的基本輪廓。蘇、美、英于1945年2月舉行的雅爾塔會議解決了聯合國安理會的表決程序和創始成員國資格問題。

1945年4月25日，中、美、英、蘇共同召開舊金山制憲會議，世界上50個國家的代表與會。這次會議上，《聯合國憲章》的起草工作完成，確定將聯合國總部設在紐約。6月26日，50個國家的代表簽署了《聯合國憲章》。波蘭不久后也簽署了《聯合國憲章》，因而成為聯合國51個創始成員國之一。10月24日，《聯合國憲章》生效，聯合國正式成立。與國際聯盟“全體一致”原則不同，《聯合國憲章》把維護國際和平與安全的責任以及更多的權力賦予安全理事會（簡稱“安理會”），實行“大國一致”原則處理國際沖突。中、美、英、法、蘇五國是常任理事國，并對安理會決議草案擁有否決權。

1947年，美蘇兩個大國正式步入冷戰，聯合國也成為冷戰時期美蘇角力的場所。冷戰時期，安理會大多處于分裂狀態，聯合國的有效行動往往因兩個超級大國的分歧而受到阻礙。但事實證明，即使處于冷戰時期，擁有聯合國的世界也比沒有它的世界更好。冷戰結束后，新的國際形勢為聯合國作用的發揮提供了前提條件，聯合國在國際事務中的地位和作用得到加強。目前，聯合國體系囊括了六大機構（聯合國大會、安全理事會、經社理事會、托管理事會、國際法院和秘書處）、15個專門機構以及三個辦事處，工作人員達11萬左右。

聯合國的作用

“二戰”以來聯合國在國際事務中發揮的作用，可以借用王毅國務委員兼外長今年7月在聯合國經社理事會高級別會議上的發言來歸納，即：維護和平安全、捍衛公平正義；超越種族制度文化差異、促進和諧共處；解決南北失衡、促進共同發展；堅持與時俱進、有效應對全球挑戰。

聯合國的首要功能是捍衛人類和平，避免世界大戰再度發生。聯合國積極調停大國沖突，防止發生全球性戰爭，發揮了重要的歷史作用，比如1962年成功斡旋古巴導彈危機，使人類免于被核戰爭毀滅。聯合國還對大國侵略小國的行為進行道義譴責。聯合國致力于國際軍控和裁軍，即使在冷戰時期也達成很多協議，并分別于1978年、1982年、1988年召開過三屆裁軍特別聯大，發起了三個“裁軍十年”活動；聯合國發起了70余次國際維和行動，有效緩解了地區熱點問題。

人權是聯合國事業的三大支柱之一。聯合國《世界人權宣言》《經濟、社會和文化權利國際公約》《公民權利和政治權利公約》及其《任擇議定書》構成了“國際人權憲章”。聯合國還把種族歧視、種族隔離以及維護殖民統治作為最嚴重的侵犯人權行為。在聯合國的推進下，人權的概念不斷豐富，婦女、兒童、老人、殘疾人和難民的權利不斷得到維護。保護人權條約體系不斷完整，人權機構不斷健全。與此同時，聯合國推進了世界非殖民進程。上世紀60年代，隨著戰后民族解放運動的蓬勃發展，一大批新獨立的國家相繼加入聯合國。1960年，17個新獨立的國家加入聯合國，這是成員國增加最多的一年。1945年聯合國成立時只有51個成員國，到75年后的2020年已增加到193個成員國，其中新增成員國有80多個國家曾為殖民地。

聯合國為推動全球的經濟和社會發展進行了不懈的努力。比如推動南北對話、減少貧困和失業、援助最不發達國家、預防犯罪、防治艾滋病、保護環境、應對金融危機等。今天，面對新冠病毒肆虐，聯合國不斷發出預警、募集資金、發布數據，提供技術與管理援助，發揮著一定的協調作用。

聯合國是制定國際法和國際規范的主要機構。“二戰”后，傳統的國際法體制受到猛烈沖擊，一系列新的國際法原則、規則逐漸形成和確定。作為當代國際法基礎的《聯合國憲章》影響深遠，它所確立的諸如主權平等和和平解決國際爭端等國際關系準則，是聯合國75年來維系世界和平與穩定的基石，也為相關法律制定提供了依據和淵源。至今，聯合國已倡議制定了500多個多邊協定，從規范一般國際關系到涉及世界各地人民的日常生活，如對國際秩序產生重要影響的《不擴散核武器條約》（NPT）和《聯合國海洋法公約》（UNESCO）。

聯合國致力于文明間對話。聯大1999年通過《和平文化宣言及其行動綱領》，2002年通過《不同文明對話全球議程及其行動綱領》，2005年建立聯合國文明聯盟，強調通過文明對話增進相互理解和尊重，應對共同挑戰和威脅。

聯合國與國際秩序的未來

聯合國制度體系是“二戰”后國際秩序的基石，這一體制對于維護戰后70多年的基本和平與穩定起到了重要作用，避免了世界再次出現重大戰爭。維護聯合國體制以及《聯合國憲章》的基本原則，符合世界大多數國家和人民的利益。當前，隨著民粹主義、單邊主義、保護主義盛行和地緣政治局勢的愈發緊張，聯合國的權威遭遇挑戰，各國以聯合國為核心處理國際事務的共識正在減弱。在新冠疫情沖擊下，聯合國發揮作用的空間被日益加劇的大國競爭所擠壓，這一由主權國家組成的最具普遍性的國際組織正處于艱難時刻。但是，我們仍可以設想一下，沒有了聯合國的世界會是個什么樣子：最有代表性的論壇不復存在，緩和國際沖突的眾多渠道突然消失，高效的多邊外交和靜悄悄的外交難以為繼，督促人類生活各功能領域平衡發展的“口哨”失去音色，人權衛士和國際法的制訂者缺位……面對世界百年未有之大變局，我們絕不應允許國際政治退回到叢林法則狀態。

當今世界的基本秩序仍需維護《聯合國憲章》精神，增強聯合國權威，維護聯合國體系所確立的制度。改革聯合國是加強聯合國作用的必要保證。聯合國改革的方式應是協商一致和循序漸進，安理會的改革應該謹慎，在不忘歷史的前提下應更多地反映國際權力變化的現實，尤其是新興國家的意愿。改革的重點是進一步加強聯合國在發展領域的領導和協調作用，比如要強化世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿易組織等專門機構的作用，推動各成員國貫徹落實2030可持續發展議程，盡快扭轉當前去全球化和單邊主義的趨勢。今后應更多地凝聚大國共識，進一步發揮安理會的作用，提升國際社會對聯合國的認同。中國應在多邊治理體系中扮演好參與者、推動者和引領者角色，發出中國聲音，貢獻中國智慧。

（摘自《世界知識》2020年第17期。作者為北京語言大學聯合國研究中心主任）