如何以法治應對“不測風云”

趙禎祺

“天有不測風云。”歲末年初，新冠肺炎疫情突襲我國大江南北，成為新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。

新冠肺炎疫情發生以來，習近平總書記多次強調，“全面提高依法防控、依法治理能力”，特別提出，“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系”。

作為規范各類突發事件應對活動的綜合性、基礎性法律，《中華人民共和國突發事件應對法》是新冠肺炎疫情防控的主要法律依據之一，為政府和社會各方面采取有效應對措施提供了重要法治保障，但其在實施中也暴露出不少問題，引起社會各界的高度關注。許多人大代表、專家學者呼吁，盡快修改突發事件應對法，以法治應對“不測風云”。

新冠肺炎疫情的發生是對突發事件應對法的一次實踐檢驗

新冠肺炎疫情來襲，讓人們想起17年前的“非典”。突發事件應對法也緣起于17年前那場重大的突發公共衛生事件。

“非典”疫情之后，為解決我國突發事件應對領域立法分散，實施中統籌不力、協調不足、配合不夠等問題，推進應急管理現代化與法治化進程，《中華人民共和國突發事件應對法》應運而生，自2007年11月1日起施行。

作為新中國第一部應對各類突發事件的綜合性法律，突發事件應對法為應對各類突發事件提供了比較充分、有力的法律依據。該法共7章70條，明確了“突發事件”的概念，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類，確立了突發事件應急管理體制，建立了一個比較系統的包含預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面內容的應對突發事件制度體系。

如今，突發事件應對法實施已十年有余，歷經汶川大地震、玉樹大地震、南方雨雪洪澇災害等若干突發事件應對的實踐應用，特別是新冠肺炎疫情的發生，更是對該法的一次實踐檢驗，從中也暴露出存在的一些問題。

應急管理研究專家、中央黨校（國家行政學院）中歐應急管理學院鐘雯彬博士指出，現行突發事件應對法缺乏對應急管理綜合協調的具體規定，尚未有明確的實施部門，而大多職責性條款的主體是各級政府，實踐中也缺少牽頭抓總的實施主體。

她解釋道：“當前，現代災害事故，尤其是高度復雜、影響面大的突發事件產生的連鎖反應與疊加演變，決定了應對突發事件絕不是單一部門的工作，需要國家應急體系層面的全面調動和協調，多方主體參與其中。這就需要明確主責部門或授權主體作為總體、全局的抓手。”

“法律規則之間相互交叉，甚至沖突，也是當前突發事件應對法存在的一個問題。”鐘雯彬說。

比如，在預警制度上，突發事件應對法第43條規定的“縣級以上地方各級人民政府”“發布相應級別的警報”，與傳染病防治法第19條規定的“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府”“及時發出傳染病預警，根據情況予以公布”相矛盾。

“還有關于突發事件信息發布、緊急征用制度的規定，也存在法律規則之間不協調的問題，很容易造成執行混亂。”鐘雯彬說。

有關專家還指出，由于法律條文本身比較原則，概括性條款居多，法律的可操作性不強、實效性不足。

比如，突發事件應對法對于應急預案的規定不夠充分。中國人民大學法學院教授莫于川告訴記者，雖然現行法律明確了突發事件應急預案制度，但是在什么情況下啟動哪種類型的應急預案，何時中止或終止，法律或配套法規文件均未作出具體規定。

他還指出，現行立法對如何調動社會力量，如何充分發揮公民自救的作用，也只有一些原則性規定。疫情期間，慈善機構、志愿者組織等有關社會力量在預防、應對、處置和救助方面尚未發揮最大功效。

值得注意的是，當前與應急管理相關的一些重要領域和關鍵環節還存在制度空白，無法滿足重大或特別重大突發事件應對工作的現實需要。

鐘雯彬認為，此次疫情防控中表現出的比較突出的問題是，缺少對應急資源整合統籌的規定，對應急狀態及措施的啟動與終止的規定，對涵蓋監測預警、物資儲備、物流保障等信息要素的統一指揮平臺的規定。

疫情期間，全國人大代表方燕在幫助群眾解答法律問題時發現，應急征收征用及補償、災害保險等諸多方面還存在立法空白。“不少地方政府出臺管理辦法，明確本行政區域內的應急征收征用程序，但由于缺乏上位法支撐，各地征收征用的程序、標準不一致，導致疫情期間部分地區出現違法征用其他地區為疫情防控所采購的物資的情形。”方燕說。

盡快修改完善突發事件應對法，已成為社會各界的共同呼聲

抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。當前，我國疫情防控進入了常態化階段，我們要以此次疫情為契機，做出一系列深層次改革，提高國家應對突發事件的能力和水平，推動“一次性危機治理”向“可持續治理”轉化。盡快修改完善突發事件應對法，已成為社會各界的共同呼聲。

在今年的全國人民代表大會上，不少全國人大代表呼吁，加快修改突發事件應對法的步伐。據了解，十三屆全國人大三次會議交給全國人大社會委辦理的涉及修改突發事件應對法的議案有5件，代表建議有19件。

其中，不少議案、建議提出，要體現好黨對突發事件應對工作的全面領導，強化集中統一領導，設立各級突發事件應對指揮機構。

協調好突發事件應對法與傳染病防治法等其他相關法律之間的關系也是代表們提出的修法重點。方燕代表認為，調整修改法律規則之間的不協調、矛盾之處，不僅僅是把幾個相關條款改一改，還要重點研究解決法律規則之間相互銜接和相互補充的問題，做到法律法規一體化、規范化。

有的代表、專家還表示，修法要新增補齊相關制度措施，增加法律的可執行性、可操作性。

方燕代表建議，健全突發事件征收征用和補償制度，增設專章，建立包括征用的決定通知、解除返還、征用補償、權利救濟、追責機制等在內的一系列流程，并統一其他法律法規相關表述。

充足的資源是應對突發事件的強有力保障。鐘雯彬建議，增設應急保障專章，建立立足底線、運轉高效的應急投入與資源保障體系，提升資源的整合與調度能力，確保聯動應急管理所需要的人、財、物等各類應急資源足量、及時到位。全國人大代表周洪宇在接受有關媒體采訪時表示，在法律中增加“將應急物資儲備作為年終考核的重要內容”的條款，將應急物資儲備與地方官員和政府的考核掛鉤，才能真正落地見效。

針對應急預案制度規定不夠充分的問題，莫于川建議，要進一步健全突發事件應急預案體系，建立應急預案分類管理制度，優化完善應急預案編制與管理，明確應急預案經常性應急演練制度等。

全國人大代表韓德云則認為，要讓法律對各種具體情況和細節作出規定確實有難度，可以留有空間，在突發事件應對法修改后，及時制定相關配套法規規章，細化突發事件應急管理組織體系架構、預案和預警工作制度、信息與輿情管理制度等，保證制度規定落實落細。

此外，鐘雯彬還強調，修改突發事件應對法要重視對應急管理理念的更新與提升。她建議，要突出風險治理理念，進一步提煉梳理新時代公共安全與應急管理的指導思想、基本原則、基本制度，總結其中成熟的、行之有效的部分，通過立法予以固化與深化。

據了解，為貫徹落實黨中央決策部署，加快我國應急管理事業改革發展，4月24日，全國人大正式啟動了《中華人民共和國突發事件應對法》修法工作。根據修法工作方案，草案爭取于今年12月提請全國人大常委會初次審議。

“啟動突發事件應對法修法工作正當其時，十分必要！修法既要彌補現行法律規定的漏洞與短板，也要加強前瞻性研究，為未來可能出現的問題提供制度準備，確保在法治軌道上做好各類突發事件應對工作。”鐘雯彬說。

（摘自《中國人大》2020年第17期。作者為該刊記者）