我國小型農田水利設施供給發展現狀分析

王蕾 曾心韻

摘要：小型農田水利設施的供給是保障農業穩產高產、維護國家糧食安全的重要物質基礎，因而小型農田水利設施建設在國民經濟中具有舉足輕重的作用。通過實地調查陜西省、河南省、寧夏回族自治區的181個村莊的微觀數據，從不同維度分析小型農田水利設施的供給現狀。結果發現，我國小型農田水利的投資仍以國家財政為主，且存在多元化趨勢;但在資金利用過程中存在著資金利用效率不高、不透明等問題;近年來小型農田水利設施建設趨勢較好，但節水灌溉發展不夠完善，農戶的參與積極度低下，同時后期維護與管理工作也需加強。基于此，從建立完善的小型農田水利穩定投入機制、完善小型農田水利設施的后期管理體系、重視社會資本作用、調動農戶參與積極性、推廣節水惜水措施等方面提出了相關對策建議。

關鍵詞：小型農田水利;投資現狀;設施建設;管理狀況

中圖分類號： S27 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）17-0307-06

黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略要堅持農業農村優先發展，努力實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，而小型農田水利設施建設是提高農業發展水平、保障國家糧食安全、促進農業現代化的重要基礎，是實施鄉村振興戰略的有力支撐。2018年水利部頒布《深化農田水利改革的指導意見》，進一步深入貫徹落實中央全面深化改革決策部署，強調在大規模推進農田水利建設的同時，應積極推進組織形式、投資體制、農業水價、產權制度、管護機制、基層水利服務體系等方面農田水利改革試點示范和實踐探索。

我國是一個農業大國，農業發展水平與小型農田水利建設水平的關系密不可分，小型農田水利工程作為農田水工程的“最后一公里”，雖然規模小，但數量多、分布廣，在抗御水旱災害、促進農村經濟社會發展等方面起著重要作用[1]。但伴隨著統籌基礎設施費用的“兩工”和“三提五統”制度的取消，小型農田水利設施建設也面臨著“投資主體缺位、配套建設滯后、管護水平偏低”的局面[2]。

通過對以往文獻的查閱發現，一些學者已經對小型農田水利設施供給進行了探討與研究。劉慶等從是否參與供給和參與供給程度2個方面，實證分析社會資本對農戶參與小型農田水利供給行為的影響效應[3]。王蕾等基于社會網絡關系嵌入視角，采用有序Logit模型分析了農戶參與小型農田水利設施供給意愿的影響因素[4]。賈小虎等以小型農田水利設施為例，對集體稟賦異質性與農戶參與供給程度之間的作用機制進行了理論分析[5-6]。王博等在鄉村振興戰略視閾下探討了村民選擇參與村莊小型農田水利供給集體行動的關鍵因素[7]。通過對現有文章的梳理，不難發現，已有研究主要集中于農戶參與小型農田水利設施供給的積極度方面，但未從全局的視角探討小型農田水利設施供給的前期投資、中期建設、后期維護管理的發展現狀。

基于此，本研究將利用調研所得的微觀數據對我國小型農田水利設施供給發展現狀進行分析，并針對小型農田水利設施供給中前期投資主體及資金利用透明度、農戶參與積極度、設施的后續維護管理等方面中存在的問題，提出建設性的建議，為打通農田水利設施建設的“最后一公里”助力。

1 數據來源與統計性描述

本研究的數據來自于對陜西、河南、寧夏農村地區181個村莊的抽樣調查，3個省份在農田水利條件、農村經濟發展等方面有一定的差異，樣本地區選擇具有代表性。

所調查村莊的基本特點如表1所示。樣本村莊多位于平原地區，98%為普通村莊，村農戶的主要收入來源為農業（包括農、林、牧、漁），34%來源于打工收入，村土地細碎化程度為4～6塊，擁有小型農田水利重點建設項目的村莊占比79%，具有村民代表大會的村莊占98%，村農戶之間關系大體較好。

2 小型農田水利設施的投資現狀

2.1 投資主體

根據對陜西、河南、寧夏三省份關于“現有小型農田水利設施的投資主體”的調查（表2），84.18%的村莊認為投資主體即為單一的國家財政，9.60%的村莊認為投資主要依靠國家財政與其他方式的結合，4.52%的村莊認為投資來源于農民自籌、以工代賑，僅有1.71%的村莊認為投資主體是村集體、民間資本或其他。由此可見，絕大部分村莊的小型農田水利設施的投資來源于國家財政，以極小比例輔之以村集體投資、農民自籌、以工代賑、民間資本的注入，甚至是借助世界銀行貸款的方式，雖有水利設施供給資金來源多元化的趨勢，但國家投資的主體地位依舊沒有動搖。

根據《水立法》中明確規定的“誰受益、誰建設、誰管理、誰負責”的原則，農民本應是小型農田水利設施建設的投資主體，但在真正實踐中卻不然，關于這一投資主體缺位的現象，可能受以下因素的影響。一方面是農戶投資欲望缺乏。農業是自然再生產和經濟再生產的交織，受氣候、地理等自然條件影響大，和其他行業相比經營風險高、收益不穩定;且農產品需求的收入彈性與價格彈性較小，導致小型農田水利設施獲利能力較弱， 因而農戶不愿為投資回報率不高的小型農田水利投資過多。隨著村民受教育程度的提高，村莊中的成員會選擇放棄務農而投身于第三產業，自然便不會參與村莊的小型農田水利設施投資，且政府已取消強制性投資投勞的施行措施而以“一事一議”制度取而代之，從而造成投資主體缺位的現象。另一方面因為小型農田水利設施自身的特點，很大一部分小型農田水利設施為準公益型產品，具有外部效益。外部效益難以內部化，造成小型農田水利設施的一部分投入不能得到相應補償，提高了經營成本，降低了小型農田水利設施的獲利能力[8]。因而，目前我國小型農田水利設施的供給仍以國家為主體。

在現階段背景下，國家愿意投入大量資金來確保小型農田水利設施建設，從而達到保證國家糧食安全、踐行鄉村振興戰略的目的，但資金從財政部下發到地方，進而落實到村莊小型農田水利設施的建設需要經歷較長的一段過程，難免產生國家不清楚基層需求、資金利用效率不高的現象。這也催生了新型農業經營主體的發展。在鼓勵土地流轉的政策下，村莊原本以兼業農戶為主體的成員結構發生了改變，經營規模較大的專業農戶、農村合作社等新型農業經營主體得到了進一步的擴展，將國家財政資金直接投向農村新型合作社，實現村莊與合作社的雙贏[9]。

2.2 投資規模

在關于“政府部門對本村小型農田水利設施建設投資力度如何？”的調查中，大部分農戶（57%）認為政府的投資規模較大，投資金額較多。以最近一次投資年份計算，縣政府、鄉鎮政府投資規模平均值分別為114.61萬元、79.79萬元，村財政投資、村集體集資以及農戶個人投資規模較小，只有10萬元以下的資金投入。

從中央財政預算投資資金來看，2012年開始，中央用于小型農田水利設施建設的資金大幅增長，較2012年之前增長69%，而用于灌區改造的投資增速更快，2015年達到191.4億元，較2014年增長68%。預期國家對于農業的投資力度不會減緩，反而由于拉動內需和穩增長的要求會有增強趨勢，而農田水利基本設施是農業投資的重點。在2020年建成8億畝的高標準農田的目標推動下，預期國家對于小型農田水利設施的投資規模還會繼續加大。

反觀農戶，雖投資能力相對缺乏但投資規模也呈上升趨勢。因為農戶收入的來源目前仍主要為經營土地收入，種植業收入已占家庭經營收入的40%～45%。且近年來隨著農村金融制度的發展、健全，出現了許多民間信貸形式，如私人錢莊、合會、典當商行、民間集資、農村合作基金會及其他民間借貸組織。經由國家政策的大力支持與國家財政的相應補貼，農戶可獲得資金的渠道、來源范圍擴展。同時現代農業正朝著高效、集約化的方向經營發展，機械化生產的方式也在一定程度上加快了農田生產效率，增加了農戶可獲得的實際收益，所以農戶的涉農投資規模也隨之增長。

2.3 投資資金利用透明度

針對“村莊小型農田水利設施供給資金的利用透明度”展開調查，44.75%的被調查者認為本村莊的供給資金利用較透明;26.52%被調查者認為本村莊的供給資金利用透明度一般，還有28.73%被調查者認為本村莊的供給資金利用不透明。可見超半數的農戶對于本村莊資金利用的信任度仍有待加強。究其原因，中國的農村社會建立在以血緣、親緣、地緣為基礎上的差序格局，對農戶之間交往距離、信任感知等有重要影響，從而形成不同規模的“熟人社會”，致使村組織的資金、權力支配者對不同關系距離的農戶差異顯著。這種因人而異的差序氛圍會造成普通農戶對于村組織的認可度、信任度的下降[10]。當村組織的管理者與農戶之間關系較疏離、交往不密切時，普通農戶很難感受到村組織給予的支持與照顧，加之村集體資金管理渠道的不完善（部分村莊缺乏定期的財務公示、公告欄公告、建立監督小組制度），農戶的參與感大幅降低，導致心理契約的破裂，產生對村集體投資資金利用透明度的質疑，加大了不信任程度。

3 小型農田水利設施現行建設狀況

3.1 建設的規模

在所調查的村莊中，僅有3個村莊分別擁有1、3、3座水庫，1個村莊擁有2處池塘，2個村莊各擁有1處滴灌站，其余170多個村莊均不具備水庫、池塘、滴灌站等水利灌溉設施。181個村莊平均擁有機井35.02眼、灌溉水泵84.65個，但是各村莊之間擁有機井、灌溉水泵的數量水平參差不齊，有的村莊機井的數量多達700眼，灌溉水泵達500個，但也有村莊機井的數量不足10眼，灌溉水泵不足5個，甚至仍有村莊還未具備這2種基礎設備。

據此分析，小型農田水利設施的建設目前仍以機井、灌溉水泵為主。對于水庫、水塘此類大規模的水利灌溉設施，除天然形成外，也可通過后天的人工建造形成，但其所要支付的建設成本相對較高，且對地形的要求頗多。對于提灌站這類為提取灌溉用水專門建立的水利站點，雖受水源、地形、地質等條件的影響較小、工期短、受益快，但在運行期間需要消耗大量能量和經常性地進行維護、修理，其管理費用也并不低廉，因而水庫、水塘、提灌站還不足以成為這些村莊小型農田水利灌溉的主要設施。而灌溉水泵與此類大中型灌溉設施相比，占地面積小，結構簡單，安裝、使用、維護方便，投入資金少，能在很大程度上提高農業的灌溉效率，突破地理的限制，解決低山緩坡、荒灘資源地塊憧憬大面積發展高效農業卻往往難以自流灌溉的困境。且近年來隨著科技的發展，人們還發明了利用水泵的機井，可以汲取更深的地下水，更好地保護水質，并與社區供水系統相連，成為現代的以地下水為水源的自來水供水系統，所以灌溉水泵及機井的使用更為普遍。

3.2 小型農田水利設施建設效果

自小型農田水利設施建成后，近5年大部分村莊反映水利設施的供給狀況變得更好，灌溉的便利性也得到了一定提高，但在用水高峰期依舊矛盾突出。根據調查統計，平均每個村莊需要用小型農田水利設施進行灌溉的農戶數達519戶，在灌溉高峰期，42%的農戶反映現有的小型農田水利設施不能滿足需求，從需要灌溉到開始供水平均需等待 4.82 h，甚至供水等待時間最長的達25 h之久。這除了反映出池塘、水塘、河流等水源供給不足外，也體現出現行設施的有效利用率不高。以機井為例，每眼機井可灌溉面積依機井的構造和地下水情況各不相同，通常情況下每眼可灌溉面積6 hm2，管理良好的可達10 hm2的平均值。但實際調查后發現，每眼機井可灌溉平均面積為5.15 hm2，利用率為85.82%，這也不可避免地造成用水高峰期的用水堵塞與等待時間過長。

究其原因，地下水是農業生產灌區的重要灌溉水源，但近年來隨著區域經濟的發展，人們對生活用水的需求加大，地下水的開采量日益增加，受到自然天氣的影響，中西部干旱的極端天氣頻發，灌區的地下水循環條件也發生了顯著變化，導致灌區的地下水資源的數量和質量在時間與空間上發生變化，地下水水位下降，尤其是在我國地下水開發與利用最早的華北平原，地下水水位下降的形勢更為嚴峻。該地區的地下水位以年均約1 m的速度下降。低廉的運行水價也在一定程度上加大了水資源的開采量，帶來機井老化失修速度的加快，造成機井的利用率低下。除此之外，地下水使用過程中產權難以分割的外部效應會導致農戶之間用水競爭的加劇，引起機井布置的密度過高。研究顯示，當某一機井100 m半徑范圍內的機井數目每增加1眼，該機井的水位顯著下降約15 cm[11]。不合理的機井布局反而帶來了機井利用效率低、地下水水位下降、水資源可持續利用性差的惡性循環。

用水沖突、供水不足的問題也與節水灌溉工程建設緊密相關。在踐行過程中，僅有18%的村莊運用了節水灌溉的方式，且所采取的節水灌溉方式單一、灌溉面積較小。以渠道防滲為例，被調查村莊中僅使用土渠的占29%，僅使用水泥渠（硬化渠）的占66%，2種類型的渠道都使用的村莊占5%。渠道輸水是我國農田灌溉的主要輸水方式，但傳統的土渠輸水滲漏損失很大，每年滲漏的水量非常驚人。根據對我國多數灌區的統計，土渠輸水渠系水的有效利用率不足40%。渠道防滲節水的潛力很大，是應考慮的重要技術之一。當然節水灌溉方式不止渠道防滲1種，也包括管道輸水、噴灌、滴灌、微灌等。

3.3 農戶參與情況

農戶作為小型農田水利設施的使用主體，在小型農田水利設施的建設上也發揮著舉足輕重的作用。關于其參與積極度，45%被訪者表示農戶參與本村小型農田水利設施供給比較積極，38%表示參與積極性一般，8%表示參與比較不積極，當然也有7%的受訪者表示參與很積極（表3）。農戶主要通過投勞與投資2種方式參與小型農田水利設施供給。在參與過程中多以小型農田水利設施籌資或籌勞、設施管理、設施維護為主，而對于設施建設決策，資金和建設監管方面參與較少。農戶的參與意愿不夠強烈一方面是因為自身責任意識不強，小型農田水利設施作為公共服務類項目不具備個人所有性，農戶自然很難將其當成個人財產加以愛護;同時，農戶們普遍綜合素質較低，認知狀況堪憂，空有參與之心，而無參與之能力。另一方面，社會網絡聯系度不夠緊密也是導致農戶參與度不高的一個重要原因。農村作為一個大的社會聯系網，卻很難有效地將各個分散的村戶作為有機整體聯系起來。

4 小型農田水利設施的管理維護狀況

4.1 管理人員基本情況

根據調研結果分析，村莊中管理者人數在5人以下的占比高達72%，甚至其中沒有管理者的村莊占28%。關于管理人員的文化素質調查顯示，49.17%的村莊僅有5位以下的具有高中及以上學歷的管理人員，28.18%的村莊不具有高中及以上學歷的管理人員。而在這些管理人員中，55%的管理人員并不是由選舉產生，15%的管理人員是由2個及以內的選民選舉產生。并且其中73%的村莊沒有管理的正式員工，雇傭員工相比正式員工占多數，兩者的工資待遇均不高，管理人員的平均工資僅在500元以下。

由此可見，大部分村莊對小型農田水利設施的管理重視程度不足，管理人員的受教育程度普遍不高，文化素養不強，這必然導致他們所具備的專業知識不全面，管理質量受限。且這些管理人員的選拔過程較為敷衍和草率，不具備太大的公平、公正性。無論是正式員工還是臨時雇傭職工，他們的工資水平普遍較低，雖然他們會有相應的水費提成補貼，但這微乎其微的收益實在很難調動大部分小型農田水利設施管理者的積極性與效率性。

4.2 管理組織

村民委員會作為基層群眾性自治組織，應貫徹水利法，制定契合本村村情的村委會管理章程、村組條例等，以其較高的威信力及被認可度對本村的小型農田水利設施進行定期的管理、維護，同時也會對管理成員發放一定的水費補貼，以維持管理模式的正常運行。

但隨著社會主義現代化建設的發展，村民更強調個人訴求與民主自由，各大協會應運而生。用水協會、水利協會、鄉協會、鄉灌溉協會等通過自制章程或實施“一事一議”政策，針對農田水利設施運行中面對的常見或突發問題發起討論議事會，激勵村民發揮主觀能動性，掌握話語權，以達到“自己的問題自己解決、村集體的問題共同管理”的效果。在本次調查中，41%的村莊成立了用水協會，59%的村莊還未成立這一組織，其中用水協會的成員數仍以個位數居多。根據村民的反饋，36%的受訪者認為成立用水協會的效果很好，46%認為效果一般，另有18%認為效果不佳，可見農戶、居民對于用水協會的認可度相對較高，用水協會具有存在必要性與價值性，可考慮擴大用水協會的覆蓋面積，積極實行“一事一議”政策，做到普惠村民。

4.3 維護狀況

管理者的設置有利于定期對農田水利設施進行勘察監管，從而能及時反饋其使用狀況，便于后續維護人員的維修，保障小型農田水利設施的正常使用。而當農田水利設施發生使用故障時，及時地解決問題也顯得至關重要。

對村莊渠道維護人員（巡渠人員）的數量進行統計，發現48%的村莊沒有安排過相應的渠道維護人員（巡渠人員），而其余村莊的渠道維護人員（巡渠人員）在職責的履行上也未達到預期的滿意效果。45%的維護人員（巡渠人員）一年之中沒有進行過1次維護巡視，25%的維護人員雖進行過維護巡視，但一年之中巡視的天數也不足100 d，僅有極少數的村莊維護人員巡視天數在100 d以上。從年平均維護投資金額和工日來看，2011年181個村莊的年平均維護費用為2 504.8元，平均維護工日為13.65 d;2012年年平均維護費用為2 233.08元，平均維護工日為13.73 d;2013年年平均維護費用為 4 011.68元，平均維護工日為14.87 d（圖1）。各村莊2011—2013年的年平均維護費用和維護工日呈現一個略有浮動但整體上增長的趨勢。而這些維護資金34%來源于協會等水利組織的管理資金，25%來源于村農戶集資，11%來源于農戶或私人承包商資金，10%來源于村集體財政，10%來源于鄉鎮財政。可見近年來維護資金雖金額不大，但渠道來源更加多元化。

5 結論與建議

根據對181個村莊的微觀數據分析，我國小型農田水利設施供給發展水平整體穩重有進。雖已有多元化的籌資趨勢，但投資主體仍以國家財政為主。在資金利用過程中存在著資金利用效率不高、不透明等問題。近年來小型農田水利設施建設趨勢較好，但用水沖突矛盾仍然存在，節水灌溉發展不夠完善，農戶的參與積極度低下，同時后期維護與管理工作也需加強。因此，要采取有針對性的措施來彌補我國小型農田水利供給發展過程中的不足，故提出以下建議。

5.1 建立完善的小型農田水利穩定投入機制

由于農田水利設施具有建設周期長、投資規模大的特點，因而要建立完善的小型農田水利穩定投入機制首先要突出政府的主導地位。按照《農田水利條例》規定，要切實把農田水利作為公共財政投入優先保障領域，用足用好金融支持政策，多方籌集資金。引導受益主體履行小型農田水利建設管理的責任和義務，推動形成政府主導、部門協作、社會支持、受益主體參與的工作格局。

同時為了更好地籌集小型農田水利設施建設資金，形成多元化的穩定投入機制，需要完善風險保障制度，包括完善投資失敗補償機制，采取農戶合作入股方式經營管理，積極引導當地富裕農戶和企業、金融機構等進行農田水利工程的投資，在水利工程投入使用后按照一定的比例對投資者進行合理的利潤分配[12]。這樣既調動農戶的積極性，也兼顧了利益群體的收益，完善了小型農田水利的穩定投入機制。

5.2 完善小型農田水利設施的后期管理體系

小型農田水利的發展既需要前期的資金投入，也離不開后期的設施管理與維護，以維持水利設施的正常運作與生命力。后期管理首先離不開人才的培養，針對現行管理人員組織松散、責任意識不明確、綜合素質較低的現象，需要建立健全維護體系，明確具體的規章制度，對相關責任人進行專業技能的培訓從而明確他們的職責劃分。派遣專人定期巡查小型農田水利設施，及時發現并上報老化失修的設備，確保水利灌溉的正常運作。同時，各村莊不僅可以通過村委會、村干部發揮組織監管作用，還可以通過成立用水協會調動村民參與監管的積極性，使其既成為獻策的參與者，又是農田水利效益的受益者。

5.3 重視社會資本作用，充分調動農戶參與積極性

農村社會差序氛圍的存在導致農戶的參與意愿降低，基于“熟人社會”的關系網絡特質，應重視社會資本在農村地區小型農田水利設施供給機制中的作用，充分利用關系網絡調動更多資源，建立小型農田水利設施供給的約束和監督機制[13]，完善村莊的資金管理利用公示制度，推動披露制度發展，拉近村組織管理人員與普通農戶的距離，形成良好的村莊關系網絡[14]。一方面實現信息的有效交流與共享，以改變農戶的基本思想觀念，減少農戶作為個體在參與公共物品管理時的搭便車現象;另一方面，發揮關系網絡潛在的監督與約束作用，提升農戶參與集體行動的意愿[15]。

5.4 推廣節水惜水措施，完善節水設施建設

為緩和用水矛盾，首先，社會需大力普及節水用水知識，培養人們的節水意識。在此基礎上配合國家政策的調控，諸如發揮水價杠桿的作用，抬高農業灌溉用水單價、征收農業用水使用稅、實行階梯水價等。其次，目前我國的一些地區仍采取傳統灌溉的技術方式，例如挖溝成渠，不可避免地會降低水資源的利用率，且容易發生滲漏故障。現代節水灌溉技術既經濟又省力，應在實踐中被廣泛運用，比如運用渠道防滲，可以預防滲漏問題;采用水管管道輸水，可以防止水資源蒸發，進而提高灌溉過程中水資源的利用率;合理運用噴灌、微噴灌、滴灌技術，通過機械化的方式完成灌溉，有利于提高灌溉精度，提升農作物產量，減少人工費用和水資源不必要的浪費。還可采用新型的行走式灌溉方式，盡管灌溉流程稍復雜一些，但較適合小型農田水利工程，其投資成本低，適用范圍廣且靈活，可以根據需要到處流動，也可集中水源進行注灌[16]。此外它屬于綠色環保灌溉，既符合可持續發展理念，也實現了節水的目的。

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