新型城鎮化中被征地農民征地補償滿意度實證研究
——基于5種新型城鎮化模式下1 151名被征地農民的調查

江維國，李立清，劉吉桓

(湖南農業大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128)

征地補償是指因公共利益需要，國家依法對農村集體土地實行征收，并按照法律和政策規定給予相應補償的行為。隨著國家的經濟發展，工業化和城鎮化步伐加快，農村土地被征收的規模通常會日益擴大，如果處理不當，其引發的社會問題會與日俱增。城鎮化率每提高1%，征地面積對應擴張約4%[1]。有研究顯示，中國有關征地和土地流轉的案件在2000年為8.6萬起，到2013年飆升到26.7萬起[2]。還有研究指出，近年來中國各地發生的社會上訪和群體性事件分別有40%和60%與征地拆遷補償具有直接關聯[3]。由此可見，作為農民與地方政府征地博弈的征地補償是一個重大的社會問題。

一、文獻綜述與問題提出

盡管主要發達國家都是土地私有制，其土地征收類似于土地買賣，但國外學者也從征地補償的理論依據、原則和范圍以及實踐中存在的問題、原因與對策等視角展開了頗有成效的研究。國外學者構建了有關征地補償的征地學說、恩惠學說和特別犧牲學說等具有一定影響的理論。如支持特別犧牲學說的Otto Mayer認為，被征地人為國家發展和公共利益作出了特別的犧牲，對其進行一定的補償無疑是合法和合理的[4]。Jason和Jill提出，征地補償應采用完全補償原則，要按市場價值補償被征地者，且補償不應該局限于土地本身[5]。Planting提出，土地權人應具有充分的受益權，其放棄的依附于土地上的未來發展的權利也應納入征地補償范圍[6]。John mugisha認為，補償問題一直都是征地矛盾產生的根源，有些國家的征收法要求在“市場價值”的基礎上進行征地補償，而政府在實踐中卻通常使用預先確定的土地價值[7]。Tagliarino在對亞洲、非洲和拉丁美洲50個國家或地區征地補償中存在的問題及成因進行研究后提出如下改革途徑：彌補法律漏洞、健全補償程序、提供合法土地使用權以及對社區給予充分補償[8]。

20世紀末以來，中國城鎮化速度進一步加快，土地征收引發問題也日漸增多，補償原則、范圍、方式、分配標準與集體分配款管理等征地補償相關議題同樣引起了國內學者們的高度關注。許中緣和崔雪煒指出，中國現行的征地補償原則是適當補償，與發達國家的完全補償差距較大[9]。王權典和陳利根認為，完全壟斷土地一級市場的地方政府沒有將承包經營權作為獨立征收對象納入補償范圍，實際上剝奪了被征地農民在農地城市化和工業化用途改變中的增值收益分享權，這顯然有失公平[10]。為此，劉峰提出，雖貨幣補償具有易操作特征，但它難以解決被征地農民的可持續生計，因而應實施財產性補償和安置性補償有機結合的補償方式[11]。王崇敏和熊勇先認為，村民代表大會應成為補償費分配的組織機構，并以集體土地類型為依據確定分配標準[12]。江維國和李立清認為，集體分配款的初衷是讓村集體興辦企業和合作社以發展集體經濟，進而解決被征地農民的長遠生計問題[13]。劉娟認為，因缺乏監督和投資經驗，集體分配款流失或貶值嚴重，所以該款項的使用應接受被征地農民的監督[14]。

近些年來，隨著主觀滿意度研究法的廣泛應用，有學者開始將其用來探討征地補償問題。朱麗君、渠麗萍和陳文昕等利用主成分分析法與結構方程模型分析法對被征地農民征地補償滿意度影響因素的研究表明，補償程序、標準、方式和分配均對被征地農民的總體滿意度水平具有顯著的正向影響[15]。馬曉茗和張安錄采用有序多分類Logistics模型對征地補償滿意度關鍵影響因素的分析發現，被征地農民的征地補償滿意度普遍低下且具有一定的區域差異性[16]，征地程序、補償方式和補償價格等9個變量均顯著影響總體滿意度水平。李巖和趙翠霞將暴力反抗、信訪行為以及網絡申訴作為因變量，將補償方式、標準和分配公平性的滿意度作為自變量，將年齡、性別和受教育年限等作為控制變量，采用分層回歸分析法探討了被征地農民的征地補償滿意度對沖突意愿的影響，認為補償分配公平性才是引發暴力沖突的關鍵變量[17]。

綜上所述，國內外學者對征地補償問題進行了富有成效的探索。然而，目前鮮有結合中國新型城鎮化這個國家戰略背景，以被征地農民征地補償滿意度影響因素為視角，對征地補償問題展開的綜合性探討。該文旨在對此進行彌補。

二、新型城鎮化中被征地農民征地補償滿意度調查分析

為獲取研究所需數據，需要展開實地調查，因而需要確定調查區域、調查對象、問卷發放與回收途徑等相關事項。

(一)調查區域及對象

為盡量使研究結果接近全國真實情況，選取了具有不同區位條件和經濟發展水平的廣東T市、湖南C市及廣西H市作為調研區域。調查對象為產城融合、產城綜合體、舊城更新、旅游小鎮和新農村社區5種新型城鎮化模式下，已經具備客觀評價事物和判別是非理性的年滿18周歲的被征地農民。

(二)問卷發放及回收

此次調查于2016年3月1日開始，于2016年10月31日結束，問卷發放與回收途徑主要是課題組直接發放回收和委托社區或村委會干部發放回收。調查中向上述3市各發放問卷450份，回收與有效問卷分別為420份和394份、402份和375份以及405份和382份，問卷的總體回收率和有效率分別為90.89%和85.26%。

(三)變量設定及統計分析

該文將被征地農民的征地補償滿意度(Y)作為因變量，將參考其他研究文獻和專家意見而確定的性別(X1)和年齡(X2)等14個調查維度作為自變量(表1)。

對調查樣本數據作描述性統計與分析。總體上看，調查樣本對征地補償的滿意度是比較低的，滿意的樣本只有46.4%，不滿意的樣本為53.6%，表1中0.46的均值同樣說明了征地補償滿意度比較低的特征。性別分布方面，女性樣本略多于男性，前者占50.2%，后者占49.8%。年齡分布方面，最大樣本為75歲，最小為18歲，樣本均值為58.05歲，說明被征地農民群體具有較為嚴重的老齡化特征。教育年限方面，接受教育年限最長的樣本為19年，即碩士研究生畢業；最短的為0年，即文盲。樣本均值為7.67年，表明被征地農民群體的整體文化程度較低。為使調查數據具有代表性，課題組對調查地區和新型城鎮化類型的選擇進行了控制，保證了樣本分布的均衡性。補償方式方面，“貨幣補償”“貨幣+社保補償”和“貨幣+社保+產權補償”分別占36.75%、34.9%和28.4%，可見“貨幣補償”依然是地方政府征地補償的首選方式。在對補償立法、土地補償、青苗補償、安置補償、附著物補償、補償服務工作、補償款分配和集體分配款管理的主觀評價中，補償立法的得分均值最高，為3.14，其“很不滿意”的樣本只有9.3%，這說明各級政府的征地補償立法工作得到了被征地農民較強的認可。其次是青苗補償，均值為3.08，“一般滿意”“比較滿意”和“非常滿意”合計為65.2%，這可能與青苗補償金額比較少，土地征收中利益相關方容易達成一致意見有一定關系。均值較低的后兩位是補償服務工作和土地補償，分別為2.60和2.72。如果將“很不滿意”和“不太滿意”統一視為“不滿意”，補償服務工作和土地補償的“不滿意”占比分別為49.5%和49.4%，即有接近一半的被征地農民對土地征收中的補償服務工作和土地補償有不滿情緒，這既說明地方政府的服務工作尚存在較大的細化與實化空間，也說明土地補償與被征地農民心理預期有較大差距。安置補償、附著物補償、補償款分配和集體分配款管理的“不滿意”占比分別為34.8%、34.7%、45.2%和42.1%，整體情況也不樂觀。

表1 變量賦值與說明

三、新型城鎮化中被征地農民征地補償滿意度的Logistic回歸分析

為深入分析調查獲取的數據，該研究建構了數理模型，試圖揭示新型城鎮化中被征地農民征地補償滿意度的影響因素及影響程度。

(一)模型構建

Logistic回歸模型是研究定性變量與其影響因素之間關系的重要分析工具，其因變量既可以是多分類型也可以是二分類型[18]。因新型城鎮化中被征地農民的征地補償滿意度可歸納為“滿意”與“不滿意”兩種情形，故該文選擇二分類型Logistic回歸模型來量化處理樣本數據。構建的模型為：

Zi=∑βjXij+εij，代表多元線性組合α+βi1Xi1+βi2Xi2+…+βijXij；Pi表示第i個被調查被征地農民對征地補償“滿意”和“不滿意”的概率；Xj表示影響被調查被征地農民征地補償滿意度的第j個因素；βi代表第i個因素的回歸系數，其正負表示自變量的作用方向；α代表的是回歸截距，即常數項。

(二)模型結果分析

首先，將調查樣本的滿意度(Y)選入SPSS22.0因變量窗口，將性別(X1)、年齡(X2)和教育年限(X3)等選入協變量窗口，采用Wald向后進入法。然后，將性別(X1)、調查地區(X4)、城鎮化類型(X5)以及補償方式(X7)4個分類變量以“最后一個”為參照作虛擬變量處理[19]，進入與刪除標準為0.05和0.1。軟件運行中會自動將不符合顯著水平要求的自變量逐一刪除，直到所有變量都在既定水平上統計顯著為止。此次運行最終得到回歸模型、其相應的擬合檢驗與模型參數(表2)。

表2 Logistic回歸模型參數

Hosmer和Lemeshow檢驗能從總體上反映方程擬合度。查詢“卡方檢驗臨界值表”可知，自由度為8且顯著性水平為0.05的卡方臨界值為15.507。該模型的卡方值是9.302，小于相應臨界值，表明檢驗通過。Sig.值為0.317，大于0.05，原假設被拒絕，說明模型擬合度較理想。Cox&Snell和NagelkerkeR2系數分別為0.498和0.665，因為樣本數據較大，類R2系數處于可接受范圍。最終回歸模型分類正確率為84.8%，表明自變量能有效預測樣本因變量的結果。由此可見，模型的整體解釋效果比較理想。

根據回歸結果(表3)，可將前文構建的二元Logistic回歸模型改寫成：

Y=-5.279+0.413X3+0.474X4(1)+0.405X4(2)-1.442X5(1)-1.247X5(2)-0.786X5(3)-0.636X5(4)+0.310X6-1.670X7(1)-0.485X7(2)+0.958X8+0.405X13+0.238X14

表3 新型城鎮化中被征地農民征地補償滿意度影響因素Logistic回歸結果

從表3可知，教育年限(X3)、調查地區(X4)、城鎮化類型(X5)、補償立法(X6)、補償方式(X7)、土地補償(X8)、補償款分配(X13)和集體分配款管理(X14)這8個變量進入了最終模型，且這些變量均達到顯著性水平。下文對回歸結果作進一步詮釋。

第一，“教育年限”變量系數是0.413，Sig.值小于0.01，這表明教育年限對新型城鎮化中被征地農民征地補償滿意度具有顯著正向影響，這也符合正常判斷。接受教育年限越長的被征地農民，其整體素質相對較高，自我謀生和自我發展能力相對較強，也容易從更高的角度閱讀和理解地區經濟社會發展政策，對征地補償的滿意度會較高；而接受教育年限較短的被征地農民，其整體素質相對較低，就業較為困難，加上融入城鎮的難度比較大，對征地補償的預期可能會高出政策實踐，其滿意度會相對較低。

第二，“調查地區”變量中，以H市為參照，T市和C市的影響系數均為正，優勢比分別為1.606倍和1.499倍。可見，T市和C市在提高被征地農民征地補償滿意度方面具有更好的效果，且T市比C市效果更好。其原因主要是T市、C市和H市整體經濟發展水平梯次下降，經濟欠發達地區征地補償標準相對經濟較發達地區要低一些，且被征地農民對土地的依賴更強烈，征地讓其失去了基本的生產資料和生活保障，不滿情緒會更強烈。

第三，以新農村社區模式為參照，產城融合、產業綜合體、舊城更新和旅游小鎮4種模式的影響系數均為負，其優勢比分別為0.237倍、0.287倍、0.455倍和0.529倍。由此可知，在提高被征地農民征地補償滿意度的新型城鎮化發展模式方面，新農村社區效果最好，然后依次是旅游小鎮、舊城更新、產業綜合體和產城融合。其可能的解釋是，新農村社區是小型和特色城鎮化，被征地農民是就近轉移，既不“離鄉”也可能不“離業”，這有利于其征地補償滿意度提升；旅游小鎮模式會創造一定的正式和非正式就業機會，舊城更新模式下的被征地農民是熟知城鎮生活的近郊農民，城鎮融入難度較小；而產業綜合體和產城融合模式下，被征地農民通常要遷移到城鎮開始全新生活，各類轉移成本相對較高，適應周期也較長，這影響了其對征地補償的總體評價。

第四，“補償立法”變量系數是0.310，Sig.值小于0.01，與新型城鎮化中被征地農民征地補償滿意度具有顯著的正相關關系。這不難理解，因為農民與地方政府之間在土地征收補償問題的博弈上最權威和最正式的調和工具就是法律。補償立法越完善，征地補償行為越能在法律框架下陽光進行。地方政府以“公權力”對被征地農民可能的利益侵害行為越少，被征地農民對補償立法滿意度越高，對征地補償的滿意度也會越高。相反，補償立法欠缺、滯后或不完善，或者地方政府置法律和公信力于不顧，就會導致法律問題被迫轉化為群體性事件等政治問題，被征地農民對征地補償的滿意度就會降低。

第五，“補償方式”變量中，以“貨幣+社保+產權補償”作參照，“貨幣補償”和“貨幣+社保補償”的影響系數均為負，其優勢比分別為0.188倍和0.616倍。可見，在提高被征地農民滿意度的補償方式上，“貨幣+社保+產權補償”效果最好，其次是“貨幣+社保補償”和“貨幣補償”。其可能的解釋是：“貨幣補償”被認為是“一腳踢式”的生活指向性補償方式，被征地農民缺乏可持續生計保障，短富后因非理性消費而出現的返貧現象比較多；“貨幣+社保補償”既存在“保障水平太低”問題，也存在“集體保費無法落實”以及因交易的復雜性和周期性而導致保障低效甚至無效的困境[20]。

第六，“土地補償”變量系數是0.958，Sig.值小于0.01，對滿意度具有顯著正向影響。被征地農民的“土地補償”滿意度每提高一個單位值，總體滿意度就會提高160.6%個單位值。因利益的直接相關性，在被征地農民看來，土地補償理應是征地補償中最核心的內容。如土地補償標準太低，預期目標偏差太大，購買新住房且略加裝修后補償費所剩無幾，而許多被征地農民既無力自謀發展，也無其它穩定收入來源，生活水平較征地之前反而明顯下降，這會大幅降低其對征地補償的滿意度。反之，則能大幅提升其滿意度。

第七，“補償款分配”和“集體分配款管理”變量系數分別是0.405和0.238，Sig.值分別小于0.01和0.05，作用方向均為正。補償款分配越合理公正，集體分配款管理越公開透明，就越能實現保值和增值。被征地農民對其滿意度越高，對征地補償的總體評價也會越理想。相反，滿意度則會越低。

四、對策建議

實證研究表明：教育年限、城鎮化模式、補償方式、補償立法、土地補償、補償款分配和集體分配款管理等8個變量對新型城鎮化中被征地農民征地補償滿意度具有顯著影響。同時應注意，盡管該研究選定的其他變量沒有通過顯著性檢驗，影響作用目前看來不顯著，但隨著城鎮化的縱深推進和以人為本理念的深入貫徹，被征地農民民主參與意識會逐漸覺醒，補償服務工作等變量也有可能成為不可忽視的影響因素。根據上述實證研究結論提出如下建議。

(一)加快發展農村職業教育，因地制宜推進新型城鎮化

客觀而言，對大多數被征地農民來講，因年齡和生計等原因，讓其重新接受系統的普通教育是不現實的。實踐表明，具有補償性教育的職業教育對接受者積累人力資本和提升整體素質與自我發展能力具有顯著的效應。因此，各地應結合新型城鎮化促進人全面發展的旨歸，聯手開發商和園區企業等單位，以被征地農民技能技術培訓為切入點，加快農村職業教育發展。新型城鎮化是大中小城市、小型和特色城鎮以及新農村社區協調共進的城鎮化，各地要結合自身資源稟賦，因地制宜選擇發展模式。工業基礎較差的地區不要急于推進產城融合一體和產業綜合體等發展模式，應盡可能選擇內生性的新農村社區模式。具有特色旅游資源的地區應大力推進旅游小鎮模式。同時，也要多采用就近安置方式，盡量減少被征地農民的市民化成本。

(二)加強農村集體土地征收立法，實行多元結合的補償方式

作為一項系統工程，行政手段和政策激勵等在新型城鎮化建設中固然重要，但加強法制建設，推行法制城鎮化才是清源之道和固本之舉。國家層面應盡快打破農村集體土地征收立法創制僵局，出臺新型城鎮化中農村集體土地征收條例，對征地主體、原則、用途、程序、補償標準與方式等作出法律規范。地方政府則應以此為基礎，構建一套公開透明的征地補償程序，避免“硬規則，軟執行”等問題。否則，如果任由土地財政工具極化，政府公權力作用邊界將會無限擴張。補償方式在一定程度上反映了地方政府和開發商等單位的社會責任意識及責任擔當。在新型城鎮化建設的征地補償過程中，貨幣補償依然是主要的補償方式，但相關主體也要探索以“還權賦能”和“造血”為導向的其它補償方式，綜合運用產權補償、社會保障補償、實物補償以及就業安置補償等方式，以確保被征地農民能“公平地失去土地”，并能通過自身努力分享新型城鎮化建設紅利，促進其可持續生計的實現。

(三)保持經濟穩定增長，適度提高補償標準

經濟基礎從根本上決定著征地補償水平和被征地農民的征地補償滿意度。因而，地方政府應加快觀念與制度創新，以新型城鎮化建設為契機，通過培育區域新興產業、加快服務業發展和進行供給側結構性改革等途徑促進本地經濟穩定高效增長，夯實征地補償水平提升的基礎。在二元關系中，農民與國家的征地矛盾本質是補償標準過低。因此，在“市場于資源配置中起決定性作用”改革目標導向下，新型城鎮化不能再依靠政府強權低價征收集體土地以降低建設成本，征地補償由市場定價是必然趨勢。地方政府應認識到“漲價歸公”邏輯與市場化改革精神的背道而馳，借鑒發達國家的“完全補償”原則，以收益還原法為主，以成本逼近法和市場比較法等為輔，健全土地價值評估體系，通過技術理性合理確定土地市場價值，適度提高補償標準。

(四)合理確定分配比例，強化集體分配款管理

因具體分配機制的存在，補償標準的提高并不意味著被征地農民所獲補償款的增加，合理確定分配比例同樣重要。該研究認為，被征地農民、村集體與地方政府的合理分配比例應大致控制在5∶3∶2。但不同類型城鎮化模式可作適當調整，如新農村社區與旅游小鎮模式可將其修改為3∶4∶3，因為在這種模式下村集體可利用多得的份額成立專業合作社，發展現代觀光農業和鄉村旅游業，地方政府則可利用多得的份額聘請專業人士加強對被征地農民的技術指導和培訓以及擴大對外宣傳。村集體分配款是發展村集體經濟和改善成員福利的物質基礎。村集體要嚴格按照《村集體經濟組織會計制度》的相關規定，將集體分配款納入公積金和公益金科目進行統一核算與管理。要樹立“輕分配、重積累”思想，積極發展集體產業，提高集體分配款使用效率和收益。要在固定場所定期公開有關補償、租賃和投資等賬目，增加資金使用透明度。

上文盡管運用二分類型Logistic回歸分析法對5種新型城鎮化模式下1 151名被征地農民的調查數據展開了實證研究，并根據模型結果的分析提出了相應的對策建議，但研究仍然存在一定的局限性。首先，調查樣本僅來自3個地區，樣本是否能夠代表全國的被征地農民尚需進一步驗證；其次，問卷的部分題項受調查樣本主觀判斷的影響較高，這可能導致收集的數據會摻雜主觀情緒，影響數據的客觀性；最后，對策建議可能存在過于理想化的情況。這些問題需要在以后的研究中進一步完善。