民族地區“三農”發展轉型、問題轉變與治理轉換
——基于三次全國農業普查的比較分析

李海鵬

（中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢 430000）

改革開放以來，中國工業化、城鎮化進程加快，工農、城鄉之間發展不平衡問題日益突出。1996年，溫鐵軍首次提出“三農”問題[1]之后，學術界對“三農”問題的表現形式、成因和對策進行了廣泛討論，以中國共產黨十八次代表大會為界，大致可以分為“舊三農”問題和“新三農”問題兩個階段[2]。黨的十八大以前，學術界對“三農”問題的概括主要有農業增產、農村發展、農民增收[3][4][5]、糧食安全、城鄉平等、農民賦權[6]、農業萎縮、農村凋敝、農民貧困[7]、農業經濟問題、農村政治與社會問題、農民權益問題[8]等，破解“三農”問題的策略主要是農民市民化、農業和農村工業化[9]、消滅小農經濟[10]、小農合作化[11]等。黨的十八大以來，學術界又出現“新三農”問題的表述，如“農用地流轉和規模經營、農村土地非農使用、農民進城務工”[12]，“農民工、失地農民、農業村落終結”[13]，“農業劣質化、農村空心化、農民豐裕型貧困化”[14]，“農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化”[15]。無論“舊三農”問題還是“新三農”問題，其本質是現代化進程中農業、農村和農民發展失衡問題。因此，破解“三農”問題是農村農業現代化發展的關鍵。

中國民族地區70% 以上人口居住在鄉村和牧區[16]，民族地區是中國農業和農村現代化建設的重點和難點。由于自然環境惡劣、社會發展滯后、發展起點較低、地理區位封閉，民族地區“三農”現代化進程緩慢，“三農”問題表征和治理方式存在較大差異[17]，但當前學術界對民族地區“三農”問題特殊性關注不夠。基于此，本文擬對比三次全國農業普查資料（為行文方便，下文將第一、二、三次全國農業普查分別簡稱為“一普”“二普”“三普”），總結民族地區“三農”發展歷程，分析當前“三農” 問題的表現和治理路徑，以期為民族地區鄉村振興戰略的實施提供參考。

一、民族地區“三農”發展轉型

中國民族地區主要分布于西部八省（自治區），由于基礎設施建設難度大，公共服務覆蓋面積小，區內產業規模小，對外貿易成本高，民族地區長期處于生存型農業、傳統鄉村、溫飽生活的狀態，經過改革開放40年的建設，民族地區逐步實現了向市場型農業、社區化農村、小康化生活轉型。

（一）農業發展：從生存型農業向市場型農業轉型

1. 新型農業經營主體不斷增加。如表1 所示，“三普”時期，民族地區八省區有農業經營單位32.8萬個，較“二普”增長了5.6倍，農業經營單位“產加銷”一體化比例接近或超過全國平均水平。民族地區八省區有規模農業經營戶82.11 萬戶，內蒙古、新疆規模經營戶戶均流入耕地面積超過3 公頃，貴州、云南和廣西規模農業經營戶參加新型農業經營組織的比例超過全國平均水平1.5倍以上。民族地區八省區農業生產經營人員中學及以上學歷占比達46.93%，比“一普”時期提高16 個百分點。以上數據表明，民族地區農業生產主體由小農戶向農業新型經營主體轉型。

表1：第三次全國農業普查時期民族地區農戶經營特征①戶均流入耕地面積由規模戶流入耕地面積除以規模戶數量求得；新型農業經營組織包括“公司+農戶”、農民合作社、專業協會、其他。

2.農產品商品化率不斷提高。“三普”顯示，民族地區八省區中，藥材、蔬菜、油料播種面積分別比“一普”時增長1 644%、214.6%、41.47%；豬、牛、羊出欄量分別比“一普”時增長55.87%、146.08%、198.39%。三次普查期間，民族地區八省區糧食作物產值占農業總產值比例迅速下降，其中，寧夏、青海、貴州分別下降44.95、43.15、36.1個百分點。可見民族地區從主糧生產轉向特色農業生產。

3.農業機械化水平不斷提升。“三普”顯示，民族地區八省區共有拖拉機440.1 萬臺，是“一普”時的2.68倍；聯合收獲機9.66萬臺，是“一普”時的10.79倍。民族地區八省區“三普”時的溫室、大棚面積分別比“二普”時增長390.5%、204.1%，農作物機耕面積占比迅速增長，其中，內蒙古、寧夏、新疆分別達到96.60%、93.13%、97.10%。可見民族地區農業由人工生產向機械生產轉型。

表2：三次全國農業普查期間民族地區八省區農業生產情況比較①2016年，機耕面積比例為稻谷、小麥、玉米三種農作物機耕比例平均值；1996年，拖拉機數量為大中型拖拉機和小型拖拉機之和。

（二）農村建設：從傳統鄉村向新型社區轉型

1. 基礎設施全面提升。“一普”時，貴州、青海、西藏通電鄉村比例分別為78.51%、77.54%、15.92%，低于95.96% 的全國平均水平。內蒙古、貴州、西藏通公路鄉村比例分別為67.72%、69.47%、65.23%，低于87.39% 的全國平均水平。除云南外，其他省區通電話的鄉村比例不到全國平均水平的一半。“三普”顯示，除西藏和新疆有一定差距外，其他省（自治區）通電、通電話和通公路的鄉村比例超過95%，充分說明民族地區農村基礎設施得到了全面提升。

表3：三次全國農業普查期間民族地區農村基礎設施建設情況比較②1996年通電的鄉村、通電話的鄉村、通公路的鄉村、有衛生室的鄉村、有小學的鄉鎮、有幼兒園的鄉鎮比例由其鄉村數量或鄉鎮數量除以總數量計算所得。

2. 文教事業全面加強。“一普”時，青海、內蒙古、西藏有小學的鄉鎮分別占60.42%、73.8%、76.64%，低于76.84% 的全國平均水平。西藏、青海、寧夏有幼兒園、托兒所的鄉鎮比例分別為1.86%、4.63%、7.01%，低于38.67% 的全國平均水平。“三普”時，除內蒙古、西藏和青海發展相對較慢外，其他地區有幼兒園的鄉鎮比例超過90%，充分說明民族地區文化教育設施得到了全面加強。

3.醫療保障全面改善。“一普”時，民族地區八省區鄉衛生院床位數量為8.74萬，鄉衛生人員數量為12.36 萬。“二普”時，西藏、新疆、貴州有衛生室的鄉村比例分別為11.1%、57.2%、61.7%，遠低于74.29%的全國平均水平。“三普”顯示，民族地區八省區鄉衛生院床位數量為20.38萬，鄉衛生人員為21.1 萬，分別增長133%、71%。除新疆和西藏外，其他省區有鄉衛生室的比例高于全國平均水平81.9%，充分說明民族地區醫療服務設施得到全面改善。

（三）農民生活：從溫飽生活向小康生活轉型

1. 貧困人口迅速減少。“一普”時期，民族地區農民人均可支配收入僅為1 378 元，“三普”時增至9 608.95元，年平均增速為10.2%；2010年，民族地區八省區貧困人口為5 040萬人，“三普”時降至1 411萬人，年平均降速為23.6%。分地區看，2010年與2018年相比，貧困程度較高的貴州、云南、西藏、新疆，貧困發生率從40%以上降至6.51%以下，廣西、青海貧困發生率從20%以上降至3.3%以下，寧夏、內蒙古貧困發生率從18.3%、19.7%降至3%、1.06%。

2.人居環境持續優化。“二普”顯示，內蒙古、新疆、云南、西藏、青海等地區農民竹草土坯住房比例超過30%，“三普”時期，民族地區各省區農民竹草土坯住房比例降至10% 以下。“二普”時僅新疆農戶使用凈化自來水的比例超過30%，“三普”時，僅西藏使用凈化自來水的農戶比例低于30%，寧夏和新疆使用凈化自來水的農戶比例達到70%以上。

3.消費質量穩步升級。根據歷年《中國農村統計年鑒》測算，“一普”時，貴州、云南、西藏、青海、寧夏農村家庭恩格爾系數高于60%，處于極端貧窮狀態，“三普”時，僅西藏農民家庭的恩格爾系數為52%，其他省區均低于40%，進入相對富裕階段。“一普”時，貴州、西藏、廣西每百戶彩電擁有量低于10 臺，廣西、貴州、云南、西藏、青海每百戶摩托車擁有量低于5 輛；“三普”時，民族地區八省區每百戶的彩電、摩托車擁有量接近100臺。

表4：三次農業普查期間民族地區農民生活情況比較①1996年為農村居民人均純收入，2016年為農村人均可支配收入。

二、民族地區“三農”問題轉變

“三農”問題是“三農”發展中出現的主要矛盾，在不同發展階段，“三農”問題的表現形式有一定差異。隨著民族地區農業市場化、農村社區化和農民生活小康化快速轉型，“三農”發展中的主要矛盾出現新的變化，主要表現在農業生態退化、農民生計風險增加和農村治理有效性不足等方面。

（一）農業問題：從生產效率不高轉變為生態環境退化

農業現代化發展要求生產效率提升和生態環境友好。改革開放之初，民族地區農業問題表現為農業集約化程度較低，生產效率不高。經過四十多年發展，民族地區農業問題轉變為農業生產過度集約，生態環境退化，主要表現在三個方面。第一，農業化學品投入過量，導致環境污染。“一普” 時，民族地區八省區化肥、農藥施用量均低于225 千克/公頃、2 千克/公頃的生態安全閾值，“三普” 時，除青海、西藏外，其他省區化肥、農藥施用量全部高于生態安全閾值。第二，集約農業造成土地資源破壞。西部地區水土流失面積達到296.65萬平方千米，占全國水土流失總面積的83.1%[18]。新疆、內蒙古、西藏、甘肅、青海等省區荒漠化土地面積達到249.77 萬平方千米，占全國荒漠化土地面積的95.64%[19]。第三，超載過牧，致使草場退化。“二普”時，西藏、新疆、青海、四川、甘肅等省區草場超載率均在38% 以上，經過十年治理，“三普”時，西藏、甘肅、四川、內蒙古、青海的平均牲畜超載率仍然達到16%、14.2%、12.5%、12%、11.9%①牧區平均牲畜超載率根據《2016年全國草原監測報告》整理。。

（二）農民問題：從收入水平較低轉變為生計風險較大

農民現代化生活要求提高農民收入水平，降低農民生計風險。改革開放之初，民族地區農民問題表現為收入水平較低，貧困發生率高。經過四十多年發展，民族地區農民問題轉變為生計風險較大，收入不夠穩定，主要表現在三個方面。第一，疾病風險大。民族地區是地方病和傳染病流行最嚴重的地區，2018年，除云南外，民族地區甲乙類法定報告傳染病發病率均高于全國平均水平，2018年，西藏的預期壽命僅為70.6歲，低于全國平均水平②根據《2019年中國衛生健康統計年鑒》《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》整理。，因病返貧是民族地區農民家庭面臨的最大風險。第二，災害風險大。民族地區生態條件脆弱，自然災害較多，“一災返貧”現象突出。如2018 年廣西因水旱災害導致農作物受災面積11.1萬公頃，直接經濟損失21.96億元；貴州因自然災害，農作物受災面積31.48 萬公頃，因災直接經濟損失42.35 億元③根據《2018年廣西壯族自治區生態環境狀況公報》《貴州省2018年度自然災害情況公報》整理。，因災返貧是民族地區農民家庭面臨的重要風險。第三，市場風險大。民族地區農民家庭進城務工人員主要從事制造業、住宿餐飲業、批發零售業、社會服務業和建筑業等技術含量較低、勞動強度較大的工作[20]，在家務農人員主要從事小規模的種植業和養殖業，這些行業容易受市場影響，收入穩定性較低。

（三）農村問題：從基礎設施落后轉變為治理有效性不足

農村現代化建設包括基礎設施建設和治理體系建設兩個方面。改革開放之初，民族地區農村問題表現為基礎設施落后，公共服務不足。經過四十多年建設，民族地區農村問題轉變為治理資源減少，治理有效性不足，其原因主要有三個。第一，治理人才流失。民族地區農民老齡化和低學歷情況較為突出，“三普”顯示，民族地區八省區19～49 歲農民占49.58%，高中及以上學歷農民占11.23%，這部分農民離鄉務工比例較高，留守村民主要是兒童、婦女和50歲以上的老人，這使得青壯年、學歷較高、能帶頭致富的人才特別稀缺。第二，治理體系不健全。由于地處偏遠、村落分散，在市場經濟沖擊下，民族地區衰退型鄉村、季節性鄉村、務工型鄉村較多，很多鄉村出現公共事務無法治理的局面。第三，治理財力缺乏。經濟資源是鄉村治理的基礎性資源，民族地區鄉村集體經濟十分薄弱，轉移支付多用于基礎設施建設，鄉村可以調配使用的經濟資源較少[21]。

三、民族地區“三農”治理方式轉換

民族地區應改變“三農”分散治理帶來的“碎片化”問題，以鄉村振興為目標，聚焦“三農”問題，成立涉農部門協調性機構，建設涉農大數據分析平臺，優化涉農主體參與機制，通過多部門協同、多主體參與、智能化服務，實現“三農”問題整體性治理。

（一）農業生態安全問題：從部門治理轉換為合作治理

民族地區的自然環境決定了農業生產與生態環境的關系極為敏感，當前，涉農部門功能分化、目標單一，使得農民增收、農業發展與生態保護之間存在一定沖突。只有通過跨部門合作，有效促進多目標協同，才能使生態優勢轉變為產品優勢，將生態資本轉化為農民收入，從而實現“綠水青山就是金山銀山”。首先，應以完善生態系統功能為目標，統籌測算農業生態要素的價值，建立可細化、可操作的農業生態補償體系。其次，應統籌中央轉移支付資金、對口支援幫扶資金、社會扶貧資金等各項投入，確定農業生態補償權責，優化農業生態補償流程，使生態補償利益到人、責任到人。最后，應建立生態資本開發機制，發揮市場優勢，通過發展“碳交易”“水權交易”等開發“生態資產”。

（二）農民生計風險問題：從政府治理轉換為社會治理

民族地區貧困問題是多種因素交織形成的，只有政府主導，才能有效幫助貧困農民脫離貧困，走上自我發展道路。但是在整體脫貧后，民族地區農民流動性增強，收入多樣化增加，面臨的風險增大，依靠政府治理成本較高、效果較小，必須通過社會多主體協同防范降低民族地區農民家庭面臨的各種風險。首先，應構建流動人口風險保障機制，加強少數民族流出地和流入地政府、企業、鄉村、社會組織的協同服務能力，“增強少數民族流動人口的城市融入能力，降低流動人口家庭脆弱性”[22]。其次，應構建自然災害防范機制，加強氣象部門、地質部門、鄉村社區、農業企業等部門的協同抗災能力，降低民族地區農民家庭災害脆弱性。最后，應建立疾病綜合防控機制，增強醫療部門、社保部門、民政部門、農村社區的協同預防能力，實時監控社區疾病，降低因病致貧風險。

（三）農村治理有效性不足問題：從行政治理轉換為法治治理

傳統上，民族地區以鄉村自我治理為主，中華人民共和國成立后至改革開放初，以行政治理方式為主導。改革開放以后，尤其是農村稅費改革后，鄉村人力和財力資源流失，鄉村自我治理和行政治理方式缺乏相應的資源保障，使得民族地區農村治理有效性不足[23]。為此，應從三個方面予以解決。首先，黨建引領法治化治理是化解這一問題的關鍵，應通過增強基層黨組織能力，統籌鄉村治理資源，建立鄉村議事規則，化解鄉村法治難題。其次，應加強農村法律人才培育。以司法所、派出所、綜治辦等機構為陣地，按照一定的人口比例，配備法律專業人員，通過開展鎮、村、組干部法制培訓會，提高村干部的法律素質，加強農村治保會、調委會等基層組織法律服務隊伍建設，培養既有法律知識，又有豐富實踐經驗，還懂地方習俗習慣的“赤腳律師”[24]。最后，應加快構建民族地區鄉村治理法制體系。在國家法律框架下，完善鄉規民約和地方性法規，實現民族習慣法、村規民約與國家法律的有效銜接。