加強基層財政預算管理的思考

姚中華

摘要：基層財政預算是我國財政預算的基礎，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，公共財政預算思想不斷深入，基層財政預算科學化、精細化、規(guī)范化管理要求不斷提高。現(xiàn)階段基層財政預算管理還是存在編制方法簡單粗糙、預算執(zhí)行剛性約束不足等問題，嚴重影響了基層財政預算管理的質效.現(xiàn)就基層財政預算編制、執(zhí)行等主要方面對基層財政預算管理存在的問題進行了分析，并且有針對性的探究解決辦法，提出解決方案，推進基層財政預算管理水平再上一個新臺階。

關鍵詞：基層財政;預算管理;問題;建議

1引言

作為財政預算管理的基礎，基層財政預算管理在地方治理的進程中起著舉足輕重的作用，它不僅是基層政府收支計劃的財務反映，同時也是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，因此加強基層財政預算管理尤為重要。但目前基層財政預算管理在編制、執(zhí)行等方面還存在一些問題。只有不斷推進基層財政預算管理全面、科學、規(guī)范，才能在有限的財力之下，充分發(fā)揮財政資金的引導性作用，更好的提供基層公共服務，促進地方經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。

2基層財政預算管理存在的問題

（1）預算編制基礎準備工作不充分。項目缺乏科學規(guī)劃和管理，年初安排的預算數(shù)據(jù)并不能完全反映預算單位實際預算需求情況。包括項目庫準備、重點建設項目前期準備、項目績效目標設置及前評審準備、年底項目結余結轉分析測算、下一年度單位非稅收入分析等，缺乏前期的調研、分析、論證過程，無法做好下一年度專項資金預算項目的梳理和相關依據(jù)的準備工作。

（2）預算編制不細化，存在粗放式分配資金問題。一是項目資金存在打包、匡算現(xiàn)象，預算編制時對績效考慮不多，有些支出預算安排存在重投入輕產(chǎn)出、重建設輕使用的現(xiàn)象，一些項目安排不規(guī)范，績效與政策目標差距較大，不僅導致預算資金分配相對粗糙，也使預算資金使用效率大打折扣。二是尚未建立起中長期預算框架。基層財政預算編制主要是年度預算，建立中長期預算框架常常流于形勢，與基層政府中長期規(guī)劃不協(xié)調，在一定程度上影響政策效果，同時也難以增強預算的計劃性和預見性。

（3）編制時間較短。根據(jù)我國《預算法》第十八條規(guī)定，預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。縣區(qū)基層財政預算編制往往是在每年的第四季度開始著手進行下一年度的預算編制，從預算開始編制到最終預算的定稿往往只有一兩個月的時間，很難全面收集到相關的完整資料，進而導致相關的基礎性工作難以有效地開展，部分技術性和政策性的工作很難做到全面而細致，編制預算的科學性、可行性和合理性大打折扣，導致預算執(zhí)行過程中的調整輻度加大。

（4）預算執(zhí)行管理不規(guī)范，降低了財政資金的使用效果。預算執(zhí)行是保障國家政策通過財政資金安排得以貫徹執(zhí)行的關鍵步驟，執(zhí)行及其管理直接決定政策落實的效果及政府公共服務水平。當前基層預算執(zhí)行管理還存在一定問題，預算執(zhí)行約束力較弱，預算一旦經(jīng)過人大批準，就成為法律性文件，必須嚴格執(zhí)行，但從現(xiàn)實執(zhí)行情況來看，預算調整變更的隨意性仍然比較大，預算執(zhí)行約束弱化傾向較明顯;另外，基層財政預算因為受到財力限制，單位基本支出定額標準都偏低，加上目前基層行政事業(yè)單位機構改革還沒有完全理順，因此在預算執(zhí)行中普遍存在將項目支出經(jīng)費彌補基本支出的現(xiàn)象。以上因素嚴重影響基層財政預算管理的效果，使預算執(zhí)行力低，執(zhí)行難以順利進行。

（5）編制方法不科學。預算編制“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)方法仍然難以有所突破，分配財政資源時，沒有依據(jù)實際需要編制零基預算，有些支出標準還不夠清晰、規(guī)范、統(tǒng)一，而更多考慮行政考核指標的因素，部門利益同化問題依然存在。

3加強基層財政預算管理的建議

（1）夯實預算編制的前期準備工作。一是提前做好調研評審工作。結合預算評審、項目審批等工作，對預算年度擬出臺的重大政策和擬安排的項目開展事前績效評估。重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性以及項目分年度實際支出需求金額等，提高預算安排的科學性和精準性。二是提前做好基礎性工作。基礎性工作抓得好壞，直接關系到預算編制的質量。提前對財政相關政策進行梳理，及時更新定額標準，預算軟件維護提前到位。為編細編實下年預算奠定堅實基礎，確保編制任務的順利實施。

（2）延長預算編制時間，規(guī)范預算編制程序。提前著手財政預算工作，有效保障預算相關數(shù)據(jù)資料的收集分析時間。公共財政預算建議至少應在同級財政人民代表大會舉行前2個月向區(qū)政府、區(qū)委、區(qū)人大常委會等有關部門匯報預算編制情況，部門預算方案嚴格按“二上二下”的程序進行，一上階段建議提前到公歷年前，結合部門決算情況，提出單位預算方案，為后面程序留足審核、批復的時間。

（3）強化“零基”預算思維，通盤考慮重點項目和民生支出，精準梳理項目支出。基層財政部門在編制支出預算時，要實行零基預算，綜合考慮各單位的狀況，將單位的各項收入來源統(tǒng)籌考慮，對各支出項目進行逐一審核和評價，對各單位預算基數(shù)進行清理，進一步掌握了各單位的家底，充分考慮各單位在下一預算年度對資金的需求，同時盡量壓縮不必要的開支，以使下一年度的預算建立在一個更科學、更合理的基礎之上。這樣不僅彌補了預算內財力不足，促進了財政收支平衡，也可以加強對單位資金使用情況的管理。

（4）強化預算執(zhí)行，預算單位要嚴格按照財政預算執(zhí)行。一是準確編制用款計劃。基層單位要加強預算執(zhí)行事前規(guī)劃，嚴格依據(jù)本單位預算指標和實際用款需求編制用款計劃，提高用款計劃編報的準確性。二是要深入推進預算執(zhí)行中的績效管理。基層財政部門建立重大政策、項目預算績效評價機制，逐步開展部門整體績效評價，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用，不斷提高財政資源配置效率和使用效益。三是嚴格調整預算，預算經(jīng)審核批準后，在年度執(zhí)行中除發(fā)生特大自然災害等不可預見情況確需追加外，財政部門不再追加預算。使年初確定的預算指標真正成了有約束力的剛性指標。四是認真落實支出經(jīng)濟分類制度改革，切實落實《預算法》要求，不斷強化預算約束，嚴格控制不同預算科目或者項目間預算資金的調劑，原則上不得突破政府預算經(jīng)濟分類科目。執(zhí)行中如確需對政府預算經(jīng)濟分類科目調劑的，應當報財政局批準。