從權(quán)能構(gòu)造到制度完善：中國共產(chǎn)黨百年來農(nóng)村土地政策的嬗變邏輯及新時代展望

滕明君 張昱

摘 要：中國共產(chǎn)黨百年來始終圍繞農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活不斷完善農(nóng)村土地政策。從土地革命重新分配土地到新時代農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，黨的農(nóng)村土地政策主要經(jīng)歷了四個歷史階段的發(fā)展歷程，為新時代農(nóng)村土地政策的完善優(yōu)化提供了重要現(xiàn)實啟示。透過歷史可以發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策高度重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展需要，始終堅持理論與實踐相結(jié)合，始終堅持漸進(jìn)式改革，實現(xiàn)了農(nóng)村土地政策調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的有效協(xié)調(diào)。為此，新時代要不斷優(yōu)化農(nóng)村土地政策的頂層制度設(shè)計，不斷完善農(nóng)村土地開發(fā)體系，不斷拓展農(nóng)村土地增收渠道，真正發(fā)揮農(nóng)村土地在鄉(xiāng)村振興和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的積極作用。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨;土地政策;三權(quán)分置;權(quán)能構(gòu)造;制度完善

中圖分類號：D24

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）03-0004-07

2021年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、貫徹落實“十四五”規(guī)劃的開局之年。重視“三農(nóng)”這一關(guān)乎中國改革和發(fā)展的現(xiàn)實問題，貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨在全面建成小康社會基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)“兩個百年”目標(biāo)的歷史和現(xiàn)實必然。即以社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為出發(fā)點及時補(bǔ)足農(nóng)村發(fā)展短板，是新時代中國共產(chǎn)黨創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村土地政策、激活農(nóng)村發(fā)展活力的現(xiàn)實基點。中國共產(chǎn)黨在成立百年來的歷史發(fā)展進(jìn)程中，始終高度重視與農(nóng)民利益緊密相關(guān)的土地政策，圍繞不同歷史時期的主要任務(wù)，制定完善了一系列維護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)益的土地政策，推進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展，積累了寶貴歷史經(jīng)驗。從客觀層面講，除直接規(guī)范土地政策的法律法規(guī)外，黨的土地政策是指導(dǎo)新時代農(nóng)村土地發(fā)展的最重要的方針政策。

盡管中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，但中國作為農(nóng)業(yè)大國的角色未變，土地依然是支撐中國社會未來發(fā)展的重要基礎(chǔ)。基于上述種種，梳理中國共產(chǎn)黨百年來土地政策的歷史演進(jìn)軌跡，厘清革命、建設(shè)和改革不同歷史時期土地政策的嬗變邏輯，進(jìn)而得出有益新時代鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實啟示，無疑具有重大理論價值和現(xiàn)實意義。

一、從土地革命到三權(quán)分置：中國共產(chǎn)黨百年來農(nóng)村土地政策的歷史演進(jìn)軌跡

中國共產(chǎn)黨土地政策主要是以土地產(chǎn)權(quán)為軸心制定開展的。從新民主主義革命時期打破封建地主土地所有制到新時代“三權(quán)分置”格局的初步形成[1]，百年來土地政策的歷史演進(jìn)軌跡深刻反映出了中國共產(chǎn)黨促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的初心和使命。從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民完成不同歷史任務(wù)的階段性時代性特征出發(fā)，黨的土地政策主要可以劃分為新民主主義革命時期、新中國成立到改革開放前、改革開放新時期以及新時代四個歷史發(fā)展階段[2]。

（一）以土地革命貫徹“耕者有其田”目標(biāo)：新民主主義革命時期的農(nóng)村土地政策（1921-1949）

盡管新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨土地政策是不斷發(fā)展變化的，但整體始終圍繞保障“耕者有其田”的目標(biāo)推進(jìn)。孫中山先于中國共產(chǎn)黨提出了“均地權(quán)”“耕者有其田”的民生主義，但由于國民黨土地政策搖擺不定以及階級立場問題，其始終沒有觸及關(guān)涉中國廣大農(nóng)民群眾民生福祉的土地產(chǎn)權(quán)問題。大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨革命工作重心從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，由此開始關(guān)注在農(nóng)村發(fā)展中具有特殊地位的土地問題。毛澤東在農(nóng)村調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，指出中國農(nóng)村的根本問題是土地分配不均，地主和富農(nóng)占有接近80%的土地，只有重新分配土地才能解決當(dāng)時農(nóng)村的發(fā)展問題。毛澤東通過調(diào)查研究指出，通過土地革命重新分配土地是從根源上解決農(nóng)村發(fā)展的途徑。土地革命不僅極大提高了農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的積極性，進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而且對新民主主義革命發(fā)展乃至中國近代歷史發(fā)展都起到了重要影響。抗日戰(zhàn)爭結(jié)束后，中國共產(chǎn)黨的土地政策更為明朗，逐步從土地革命中具有一定理想色彩的“均田地”轉(zhuǎn)向了具有社會主義取向的土地政策。1947年制定并頒布的《中國土地法大綱》，宣布廢除封建性及半封建性的土地所有制，以法律形式保障“耕者有其田”的追求。土地所有權(quán)歸農(nóng)民所有，農(nóng)民可自行支配土地，包括自由生產(chǎn)、買賣以及出租等。中國共產(chǎn)黨《中國土地法大綱》是對孫中山“耕者有其田”目標(biāo)的生動實踐，是近代歷史發(fā)展進(jìn)程中首次以法規(guī)保障形式推進(jìn)農(nóng)村土地變革、實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大探索。應(yīng)該說，新民主主義革命時期的土地政策是中國共產(chǎn)黨立足具體的歷史國情探索解決農(nóng)村發(fā)展問題的嘗試，構(gòu)成了新中國成立后土地改革和土地社會主義改造的實踐基礎(chǔ)。

（二）以土地改革和改造確立單一產(chǎn)權(quán)：從新中國成立到改革開放前的農(nóng)村土地政策（1949-1978）

新中國成立為中國共產(chǎn)黨優(yōu)化土地政策提供了全新的組織生態(tài)環(huán)境。為了更好地解決全國范圍內(nèi)的農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展問題，在全國范圍內(nèi)開展土地改革成為當(dāng)時的歷史必然。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》接續(xù)《中國土地法大綱》，成為中國共產(chǎn)黨在全國漸次完成土地改革的總依據(jù)。在土地改革開展過程中，《共同綱領(lǐng)》以臨時憲法形式指出土地改革是發(fā)展生產(chǎn)力、開展工業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)，保護(hù)了農(nóng)民在土改中獲得的相關(guān)土地權(quán)益。1952年底全國土地改革工作基本完成，中國共產(chǎn)黨土地政策調(diào)整重心轉(zhuǎn)向了如何建設(shè)社會主義的層面。盡管1954年憲法規(guī)定保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和生產(chǎn)資料所有權(quán)，但從1955年開始的農(nóng)業(yè)合作化將農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)化成了合作社集體所有。在社會主義改造完成后，土地私有制度徹底被消滅，具有單一產(chǎn)權(quán)表征和社會主義性質(zhì)的集體土地制度正式確立。土地歸人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有，農(nóng)民需要以生產(chǎn)隊的土地為基礎(chǔ)共同開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動。土改中獲得的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益都被收回，農(nóng)民需要依附集體土地才能獲得基本生活保障。總體來看，這一時期的集體土地所有制為工業(yè)和國防發(fā)展提供了重要物質(zhì)積累，但以單一產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的集體土地制度嚴(yán)重影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動性。長期將農(nóng)民束縛在集體土地上，不利于改善農(nóng)民生活、不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國共產(chǎn)黨亟待重新審視集體產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的影響，探索制定更有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的新土地政策。

（三）以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立二級產(chǎn)權(quán)：改革開放新時期的農(nóng)村土地政策（1978-2012）

在十一屆三中全會確立的改革開放政策基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨開始探索制定符合當(dāng)時農(nóng)村社會發(fā)展現(xiàn)實的新土地政策。“包產(chǎn)到戶”是在土地集體所有前提下，農(nóng)民自下而上探索的土地改革探索。在廣泛調(diào)研和反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，1982年中國共產(chǎn)黨確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即土地所有權(quán)歸集體、土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，形成了集體—農(nóng)戶的二級土地產(chǎn)權(quán)模式。事實上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形成和發(fā)展并不是一步到位的，是在中國共產(chǎn)黨探索農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程中生成的、具有原創(chuàng)性經(jīng)濟(jì)理論意義的探索。其發(fā)展大概經(jīng)過了三個歷史階段：一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制萌芽探索階段。改革開放初期，為了更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、激活廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，中國共產(chǎn)黨確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)為代表的政策，既解決了農(nóng)民溫飽問題，也為城市發(fā)展提供了農(nóng)副產(chǎn)品，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。二是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制規(guī)范化制度化發(fā)展階段。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)展提供了股份制的路徑選擇。這一時期，建立在集體土地基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)其市場環(huán)境遇到了問題，特別是管理及營收等環(huán)節(jié)出現(xiàn)影響可持續(xù)發(fā)展的問題，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛走向改制。與之相適應(yīng)的是，中國共產(chǎn)黨開始積極探索家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制如何更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此同時，更好發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地權(quán)能改革也呼之欲出。三是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制鞏固發(fā)展階段。農(nóng)業(yè)稅負(fù)過重問題日益成為限制農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題，同時城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，因此取消農(nóng)業(yè)稅、探索試點土地承包經(jīng)營權(quán)成為新世紀(jì)初中國共產(chǎn)黨土地政策的核心。以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”為代表的方針政策，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試點流轉(zhuǎn)提供了方向指引。

（四）以鄉(xiāng)村振興為抓手確立“三權(quán)分置”：黨的十八大以來新時代的農(nóng)村土地政策（2012-）

黨的十八大和十八屆三中全會明確指出要讓農(nóng)民擁有更多的土地權(quán)利，要通過確權(quán)改變農(nóng)村土地經(jīng)營方式，全面激發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營方式創(chuàng)新在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的潛能。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為中國共產(chǎn)黨新時代土地政策提供了更為明確的方向。客觀上講，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實現(xiàn)了集體土地產(chǎn)權(quán)從一級向二級的發(fā)展，極大提升了農(nóng)民生產(chǎn)的自主性和積極性。然而遺憾的是，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)勢并不能長期保持，特別是作為重要生產(chǎn)要素的農(nóng)村土地不能更好地參與市場經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展權(quán)益的實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步細(xì)化了能夠適應(yīng)市場環(huán)境的土地權(quán)能結(jié)構(gòu)。2014年印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確指出土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，有序推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時為農(nóng)村土地政策劃定了土地性質(zhì)不變、耕地紅線不破以及農(nóng)民權(quán)益不受損三條政策底線。2014年底確立的“三權(quán)分置”為土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地土地、集體建設(shè)的入市提供了重要指導(dǎo)，全面激活了農(nóng)村土地多類權(quán)能的市場潛力。總體而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為中國共產(chǎn)黨推進(jìn)新時代農(nóng)村土地政策發(fā)展提供了全新的實踐方向，“三權(quán)分置”是立足社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境對農(nóng)村土地權(quán)能多層次差異化需求的深度回應(yīng)，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策已走向成熟。在面向社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的征程中，中國共產(chǎn)黨需要在全面實施農(nóng)村土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，更細(xì)致、更深刻地實現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)能，從而為鄉(xiāng)村全面振興提供更全面的保障。

二、從權(quán)能構(gòu)造到制度完善：中國共產(chǎn)黨百年來農(nóng)村土地政策的嬗變邏輯理路

透視中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的發(fā)展歷程，可以總結(jié)出百年來土地政策的嬗變邏輯。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨通過土地革命政策不斷激發(fā)農(nóng)民促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，為革命發(fā)展提供了源源不斷的力量支持。新中國成立后的土地改革和土地的社會主義改造，全面建立起和鞏固了社會主義制度，為新中國工業(yè)和國防建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。改革開放以來以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村土地政策變革，進(jìn)一步豐富和拓展了社會主義集體土地的理論與實踐經(jīng)驗[3]。新時代以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為目標(biāo)導(dǎo)向確立的“三權(quán)分置”，是深度聚焦社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境、創(chuàng)新土地權(quán)能改革、挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的關(guān)鍵所在。梳理百年來中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的歷程和嬗變邏輯，關(guān)鍵在深刻理解中國共產(chǎn)黨土地政策基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)新時代農(nóng)村土地政策的完善，以農(nóng)村土地權(quán)能構(gòu)造為基礎(chǔ)全面建構(gòu)完善社會主義集體土地制度。

（一）始終重視從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生需求調(diào)整土地權(quán)能

中國共產(chǎn)黨始終秉承為中國人民謀福祉、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命，歷次農(nóng)村土地政策調(diào)整的原初動力都在不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步和農(nóng)民生活的水平改善。在半殖民地半封建社會狀態(tài)，農(nóng)村發(fā)展積弊眾多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平落后，要充分激發(fā)農(nóng)民在新民主主義革命中的作用，需要觸及根源層面的封建土地所制。中國共產(chǎn)黨以土地革命滿足了農(nóng)民對土地的基本訴求，全面激發(fā)了農(nóng)民參加革命的積極性和主動性。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨以社會主義改造全面建立起了社會主義集體土地所有制，徹底消滅了農(nóng)村土地私有制。為了更好更快地建立完備的工業(yè)體系和強(qiáng)大的國防，以計劃經(jīng)濟(jì)體制和人民公社制度為基礎(chǔ)實現(xiàn)了對農(nóng)產(chǎn)品的高度集中管理。在集體土地所有制基礎(chǔ)上，農(nóng)民被束縛在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)積極性受到一定程度的影響，從農(nóng)村發(fā)展內(nèi)部尋求生產(chǎn)力解放的突破口成為中國共產(chǎn)黨改革農(nóng)村土地政策的歷史和現(xiàn)實必然。改革開放初期確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中內(nèi)生的，經(jīng)過黨和國家的調(diào)研論證上升為國家意志，全面推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提升。進(jìn)入新時代，農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”依然是立足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部發(fā)展現(xiàn)實生成的嶄新事物。由于不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，農(nóng)村土地權(quán)能存在多樣化實現(xiàn)形式，因此以地區(qū)資源稟賦和農(nóng)村土地權(quán)能多樣化為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的農(nóng)村土地政策，屹然是新時代中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的重要任務(wù)。當(dāng)然，需要承認(rèn)“三權(quán)分置”的提出，是中國共產(chǎn)黨在不斷深化對農(nóng)村土地權(quán)能認(rèn)識的基礎(chǔ)上提出的，是立足新時代對社會主義集體土地所有制理論和實踐的進(jìn)一步完善。

（二）始終重視農(nóng)村土地政策的理論創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗結(jié)合

中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義理論為指導(dǎo)的政黨，其農(nóng)村土地政策的制定與完善需要遵循馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)，同時還需要注重學(xué)習(xí)蘇聯(lián)等社會主義國家農(nóng)村發(fā)展的實踐經(jīng)驗，充分掌握中國的具體歷史國情。社會主義農(nóng)業(yè)改造完成確立的集體土地所有制，是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國具體國情相結(jié)合的創(chuàng)新結(jié)果，是中國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分。十一屆三中全會后確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最先來自基層實踐經(jīng)驗的總結(jié)，正是中國共產(chǎn)黨堅持農(nóng)村土地政策改革的理論創(chuàng)新和實踐結(jié)合原則，進(jìn)一步行塑了改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。也正是農(nóng)村土地政策的理論創(chuàng)新和實踐發(fā)展的結(jié)合，才形成了具有中國原創(chuàng)意義、能夠彰顯中國智慧的農(nóng)村土地政策。從農(nóng)村土地政策的歷史演進(jìn)來看，中國共產(chǎn)黨重視和認(rèn)可實踐經(jīng)驗，如“三權(quán)分置”就是依據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐探索而提出的。在全面激活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，為新時代農(nóng)村土地權(quán)能市場化奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。應(yīng)該說，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的演進(jìn)發(fā)展始終秉承理論創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗結(jié)合的原則，全面實現(xiàn)了馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論和實踐創(chuàng)新。中國共產(chǎn)黨百年來領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的恢宏歷史發(fā)展進(jìn)程，是對世界社會主義運(yùn)動和馬克思主義理論的重要貢獻(xiàn)。毋庸置疑，中國共產(chǎn)黨百年來農(nóng)村土地政策的理論和實踐積累是這個貢獻(xiàn)中的重要組成部分。

（三）始終重視以漸進(jìn)式改革建構(gòu)完善農(nóng)村土地制度

作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村土地政策變化關(guān)涉農(nóng)村和農(nóng)民的方方面面利益，始終是農(nóng)業(yè)發(fā)展中“牽一發(fā)動全身”的重要因素。因此，中國共產(chǎn)黨歷來高度重視農(nóng)村土地政策的相對穩(wěn)定性。在百年歷史發(fā)展進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨高度重視農(nóng)村土地政策的歷史延續(xù)性，以漸進(jìn)式改革全面建構(gòu)完善了農(nóng)村土地政策。任何時期的農(nóng)村土地政策都不是一蹴而就的，新時代以“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地政策，有著百年的歷史淵源。毫不夸張地說，漸進(jìn)式改革始終是中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的思路遵循。由于沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可供借鑒，從革命時期的土地革命開始，中國共產(chǎn)黨就高度重視以漸進(jìn)式改革來探索土地政策，改革開放以來中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的漸進(jìn)式改革特征更為明顯。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最早來自四川、安徽等部分地區(qū)的實踐經(jīng)驗，在漸進(jìn)式改革思維的主導(dǎo)下，其逐步從區(qū)域上升為了國家意志。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，農(nóng)村勞動力流動范圍和頻次不斷加大，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制框架中的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢。進(jìn)一步細(xì)分完善集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)責(zé)體系，優(yōu)化完善“三權(quán)分置”政策體系，成為新時代中國共產(chǎn)黨漸進(jìn)式完善農(nóng)村土地政策的現(xiàn)實出發(fā)點。作為發(fā)展中國家，農(nóng)村土地政策關(guān)涉社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到“三權(quán)分置”是以漸進(jìn)式改革為遵循的重要探索，是中國共產(chǎn)黨不斷推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)向社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史必然。在“兩個百年”歷史目標(biāo)交匯處，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是新時代中國共產(chǎn)黨漸進(jìn)式完善農(nóng)村土地政策的現(xiàn)實基點。

（四）始終重視協(xié)調(diào)農(nóng)村土地權(quán)能構(gòu)造與經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)系

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，土地是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，因此一國土地政策對國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)體系發(fā)展的影響和重要性不言而喻。以農(nóng)村土地權(quán)能構(gòu)造為基礎(chǔ)的制度是經(jīng)濟(jì)制度體系的重要組成部分，如果現(xiàn)行土地政策中有限制農(nóng)村土地權(quán)能實現(xiàn)的規(guī)定，勢必會束縛生產(chǎn)力的解放和發(fā)展[4]。中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的發(fā)展演進(jìn)從來不是局部的變動，而是立足整體經(jīng)濟(jì)體制改革的抓手。新中國成立初期，為了盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，集中一切資源保障工業(yè)和國防建設(shè)，客觀上要求必須進(jìn)一步完善農(nóng)村土地政策。直到改革開放前，農(nóng)村以源源不斷的農(nóng)產(chǎn)品為工業(yè)發(fā)展提供了充裕的物力保障。改革開放初期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施的同時，與之配套的政治、經(jīng)濟(jì)制度改革同步推進(jìn)，原集政治、經(jīng)濟(jì)、軍事為一體的人民公社制度走向解體，全面推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制的改革。為了更好地解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實，中國共產(chǎn)黨不斷采取措施優(yōu)化農(nóng)村土地政策，為農(nóng)村土地規(guī)模化市場化經(jīng)營提供了政策支撐。“三權(quán)分置”是新時代中國共產(chǎn)黨為了配合農(nóng)村綜合配套改革、探索有效激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的權(quán)能構(gòu)造而提出的重要措施，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。概言之，中國共產(chǎn)黨重視農(nóng)村土地政策的修訂完善，不斷協(xié)調(diào)農(nóng)村土地權(quán)能與經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系及治理水平現(xiàn)代化奠定了理論和實踐基礎(chǔ)。可以預(yù)見的是，在全面邁向社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大征程中，中國共產(chǎn)黨會更加重視完善農(nóng)村土地政策，更加注重協(xié)調(diào)平衡農(nóng)村土地權(quán)能和經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)系。

三、從深化改革到共同富裕：中國共產(chǎn)黨百年來農(nóng)村土地政策演進(jìn)的新時代展望

立足百年來農(nóng)村土地政策的發(fā)展演進(jìn)歷程，不斷深化改革，為實現(xiàn)共同富裕的社會主義本質(zhì)要求貢獻(xiàn)力量，是新時代中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的現(xiàn)實考量點。應(yīng)該說，回顧中國共產(chǎn)黨百年來農(nóng)村土地政策的歷史演進(jìn)歷程，總結(jié)其歷史嬗變邏輯，最重要的價值和意義在于為新時代農(nóng)村發(fā)展提供現(xiàn)實啟示，從而更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

（一）要不斷完善關(guān)涉農(nóng)村土地的頂層制度設(shè)計

毫無疑問，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策是指導(dǎo)新時代農(nóng)村發(fā)展的重要方針政策。換言之，新時代要以全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化為目標(biāo)，不斷健全完善關(guān)涉農(nóng)村土地的頂層制度設(shè)計。從黨的指導(dǎo)方針政策上升為國家頂層制度設(shè)計，要通過完善相關(guān)法規(guī)法理，不斷推進(jìn)新時代農(nóng)村土地制度建設(shè)。

要著重完善規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，為農(nóng)村土地政策改革完善提供規(guī)章制度[5]。為此，應(yīng)做到：一是要全面理順既有涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營的法律法規(guī)體系，進(jìn)一步明晰以土地流轉(zhuǎn)為代表的土地經(jīng)營權(quán)的合法地位。《物權(quán)法》《土地承包法》等已有法規(guī)中涉及土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定需要進(jìn)一步修訂完善，以明確新時代農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合法地位。二是要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)中相關(guān)主體的權(quán)責(zé)體系。要吸納全社會力量和資源進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)，健全相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益保障體系，在保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，以法制形式保障相關(guān)流轉(zhuǎn)主體及權(quán)利方的權(quán)益。

要以完備的制度保障新時代農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)能的實現(xiàn)，建構(gòu)起能夠進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的土地權(quán)能保障體系。黨的十八大以來，農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作不斷推進(jìn)，為“三權(quán)分置”實施奠定了制度基礎(chǔ)。為此，要做到：一是要在新時代農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，進(jìn)一步完善優(yōu)化確權(quán)頒證工作。由于前期準(zhǔn)備不足和相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)邊界不明，確權(quán)辦證工作存在諸多亟待解決的矛盾糾紛。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)、以村委會為執(zhí)行主體的確權(quán)辦證工作小組，應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)實踐中進(jìn)一步做好確權(quán)頒證工作，保障農(nóng)民合法權(quán)益的實現(xiàn)。二是要進(jìn)一步完善新時代集體經(jīng)濟(jì)組織的制度設(shè)計，為農(nóng)村土地權(quán)能實現(xiàn)提供制度保障。集體經(jīng)濟(jì)合作組織是實現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)能的重要基礎(chǔ)，完善集體經(jīng)濟(jì)組織的制度設(shè)計更有助于農(nóng)村土地權(quán)能的實現(xiàn)。

（二）要堅持以農(nóng)民為中心不斷完善農(nóng)地開發(fā)體系

實事求是地講，改革開放以來城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的深層原因是歷史上不斷被固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。除此之外，農(nóng)村土地開發(fā)力度、開發(fā)體系難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距的直接原因。為此，新時代要堅持以農(nóng)民為中心不斷優(yōu)化完善農(nóng)村土地開發(fā)體系，不斷優(yōu)化發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

要堅持從農(nóng)民立場出發(fā)不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系，為農(nóng)地市場化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。“三權(quán)分置”鼓勵農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而形成規(guī)模化市場化的農(nóng)地經(jīng)營模式。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺少官方交流平臺和機(jī)制保障，主要流轉(zhuǎn)主體在親屬、相鄰之間，協(xié)議基本以口頭為主，極易發(fā)生矛盾糾紛，影響農(nóng)民合法權(quán)益的實現(xiàn)。為此要堅持從農(nóng)民立場出發(fā)，不斷完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系。一是以市場需求為導(dǎo)向，建立起以縣域為中心的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺。同時要不斷明晰基層政府、村委會、農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)交易中的角色，全面創(chuàng)造有助于農(nóng)民土地權(quán)能實現(xiàn)的環(huán)境。二是要吸納以評估咨詢、公正、仲裁為核心業(yè)務(wù)的社會組織參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易流程，不斷提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化水平。中介組織在保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化實現(xiàn)中具有重要作用，重視中介組織的作用有助于完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系。

要堅持從農(nóng)民利益出發(fā)不斷完善農(nóng)村土地規(guī)劃體系，不斷釋放農(nóng)地市場活力。要充分認(rèn)識農(nóng)村土地具有的資產(chǎn)和資源雙重屬性，因地制宜地制定農(nóng)村土地開發(fā)體系，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。一是要及時組織國土規(guī)劃、農(nóng)業(yè)技術(shù)等多部門聯(lián)合開展農(nóng)村土地規(guī)劃，形成以縣域為中心的土地開發(fā)規(guī)劃戰(zhàn)略。在土質(zhì)、面積、產(chǎn)能等多方面因素綜合考量基礎(chǔ)上，劃定中低產(chǎn)田，制定農(nóng)地發(fā)展總體規(guī)劃，為農(nóng)地市場化發(fā)展提供規(guī)劃基礎(chǔ)。二是以農(nóng)村土地規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，建立完善農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)配套保障機(jī)制。相關(guān)交易平臺、評估中介以及政府扶持政策都要緊密圍繞農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)形成土地流轉(zhuǎn)配套工作體系，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)劃和流轉(zhuǎn)的有機(jī)融合。

（三）要以共同富裕為目標(biāo)拓寬農(nóng)村土地收益渠道

實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，中國共產(chǎn)黨百年來農(nóng)村土地政策的歷史演進(jìn)正是實現(xiàn)以共同富裕為目標(biāo)全面提升農(nóng)民收入的實踐探索。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的征程中，堅持以共同富裕為目標(biāo)要求，積極拓展農(nóng)村土地收益渠道，是新時代中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策發(fā)展的重要靶向。

要在堅持農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上，結(jié)合共享發(fā)展模式不斷拓展創(chuàng)新農(nóng)村土地收益渠道。不論是何種經(jīng)濟(jì)主張，農(nóng)村土地始終是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨百年來土地政策的重要基礎(chǔ)是土地的集體所有制。新時代農(nóng)村土地政策的優(yōu)化完善絕不是改變土地性質(zhì)、走向土地私有化的探索，而是在集體土地所有制基礎(chǔ)上的優(yōu)化。即如何堅持集體土地所有制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)融合、借助共享發(fā)展模式實現(xiàn)農(nóng)村土地增收是新時代農(nóng)村土地政策發(fā)展的重要目標(biāo)指向。一是要建立土地合作社，有效盤活耕地資源，化解農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象。將閑置、拋荒土地納入土地合作社，由合作社統(tǒng)一盤整經(jīng)營，有針對性地拓展開發(fā)體驗式共享式土地耕作業(yè)務(wù)，為城市居民體驗鄉(xiāng)村種植、獲取自給農(nóng)產(chǎn)品提供土地，既有利于直接增加農(nóng)民土地收入，還有助于發(fā)展深度體驗式的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。二是以共享經(jīng)濟(jì)模式建構(gòu)農(nóng)村共享土地，實現(xiàn)土地使用權(quán)的有效共享。參照共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式建立共享土地平臺，以點對點的方式精準(zhǔn)匹配土地使用的供需方，對行塑新時代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新業(yè)態(tài)新模式具有重要意義。

要進(jìn)一步完善優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)合作組織稅收政策，進(jìn)一步激活農(nóng)村土地合作組織的經(jīng)濟(jì)活力。新時代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社主要有專業(yè)合作社和股份合作社兩種形式，現(xiàn)有稅收政策傾斜專業(yè)合作社，對其免收稅費(fèi)，而對股份合作社是按照經(jīng)營公司標(biāo)準(zhǔn)收取稅費(fèi)。要拓展土地增收權(quán)益、增加農(nóng)民收入，需要重視農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)合作組織的稅收政策優(yōu)化。一是要分門別類地對農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)合作組織進(jìn)行識別，建立差異化、符合合作組織經(jīng)營實際的稅收政策。農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)合作組織是實現(xiàn)農(nóng)村土地營收的重要組織，但因股份制注冊、委托經(jīng)營等需要承擔(dān)較高的稅費(fèi)成本，因此要完善農(nóng)村土地合作組織的水肥管理政策，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村土地合作組織的經(jīng)濟(jì)活力。二是要通過轉(zhuǎn)向財政扶持、政策支持等優(yōu)惠政策，為農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)合作組織提供優(yōu)良的社會發(fā)展環(huán)境，這也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實必然。

結(jié)語

在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的偉大征程中，以“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)不斷激活農(nóng)村土地發(fā)展活力，補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展短板，全面貫徹落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，是新時代中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的重要內(nèi)容。立足中國共產(chǎn)黨百年來農(nóng)村土地政策的歷史發(fā)展進(jìn)程、嬗變邏輯理路，總結(jié)出有益于新時代農(nóng)村土地政策發(fā)展的啟示，是聚焦中國共產(chǎn)黨百年農(nóng)村土地政策發(fā)展的價值所在。在新發(fā)展格局新發(fā)展理念新發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，不斷優(yōu)化農(nóng)村土地政策，不斷為鄉(xiāng)村振興和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)力量，是中國共產(chǎn)黨優(yōu)化農(nóng)村土地政策的題中應(yīng)有之意。

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