農村宅基地治理法律探析

閆玲娟

摘要：我國農村宅基地現階段是一個“三權分置”的狀況，即宅基地所有權，宅基地使用權與宅基地成員權，隨著社會的飛快發展，農村的經濟發生了翻天覆地的變化，伴隨著經濟的發展，農村的宅基地使用情況也發生了巨大的變化，現有相關農村宅基地的法律規定確由于各種原因，遠遠落后于農村經濟的發展。本文立足于現有法律的相關規定，探討了存在的不足，從物權法的角度提出了一些可能的建議。

關鍵詞：農村宅基地使用權;物權法;宅基地確權;閑置宅基地;宅基地流轉

一、農村宅基地使用權的概念及相關法律規定

（一）宅基地的概念

這個詞為我國法律所特有，帶有濃烈的民族色彩。我國現行法律對宅基地沒有明確的定義，在各類學術專注中也鮮有直接定義。宅基地一詞的概念主要是通過宅基地使用權的概念而間接的體現的。現行法律中，農村宅基地僅指農村集體組織的經濟成員經依法批準用以建造個人住宅的農民集體所有的土地，宅基地使用權僅指在農村集體所有土地之上設立的用益物權。通過上述的規定，我們可以得出，“農村宅基地”這一概念，體現著三方面的構造：宅基地所有權，宅基地使用權與宅基地成員權。宅基地所有權歸集體所有，使用權歸農戶所有，只有具有相應資格的農村集體經濟組織的成員，才能取得宅基地的使用權。

（二）對現有法律宅基地相關規定的梳理

現有法律和相關規定對于我國宅基地的規定幾乎是空白的，除了很少地方政府出臺了一些相關政策文件之外，幾乎沒有其他的法律或者行政法規等更高級別的規范對此問題進行規定，有關宅基地的規定零星散見與《物權法》、《土地管理法規》中。

我國《物權法》第152條規定：宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施;《物權法》第153條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定;國務院《關于深化土地改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》也規定嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地;我國《物權法》第184條第2項和《擔保法》第37條第2項規定，宅基地使用權不得抵押;宅基地的轉讓只限制在本集體經濟組織成員內部、宅基地不得單獨轉讓;農村村民出租、出賣住房，再生請宅基地的，不予批準等。

（三）現有法律對農村宅基地規定存在的問題

我國《物權法》的制定，對宅基地的權利內涵、權利行使、權利喪失等均未作細致規定，宅基地用益物權人與自物權人之間的關系很混亂，對宅基地使用權與住宅所有權間的關系更為做規定。宅基地使用權歸編于《物權法》的用益物權部分，但它又不同于一般的物權。享有宅基地使用權的主體只能利用享有的宅基地進行房屋和其他附屬設施的建設，宅基地使用權不得用于轉讓、抵押和擔保。由于法律保護個人對包括房屋在內的合法財產繼承、處分等權利，自然也允許農民出租、買賣房屋。只規定了村民對其住宅進行出租、出賣后，再申請宅基地的，將不再批準。然而，“房地一體”原則的貫徹，使得農民在交易房屋時實質上也一并處理了宅基地使用權。甚至現實的情況是，許多交易的重點并非在農房上，而是直接指向房屋的載體：宅基地使用權。這使得在立法中“宅基地不得單獨轉讓”有被架空之虞。《物權法》作為一部保護私權的私法，將農村宅基地使用權作為一項用益物權以基本法的形式加以確認，雖然物權法有關宅基地使用權的規定很簡陋，也許象征意義、宣誓意義要大一些，不過，這有限的規定，使得對農民的宅基地財產權利的保護有了明確的法律依據和相應的物權保護制度，因為在此之前，農村宅基地使用權的權利屬性始終是沒有得到法律明確的一個問題，農村宅基地使用權的強烈公法色彩使得農民在保護自己的宅基地使用權時很難對抗來自于集體以及國家公權力的侵害。

（四）造成現有狀況的原因分析

1.農村宅基地使用權作為農村集體經濟組織給予其成員的一種福利，與以貨幣或者其他實物形式所給予的福利是不同的，他們之間最根本的區別在于以貨幣或其他實物形式為福利發受讓人取得的是福利載體的所有權，而農民所獲得的農村集體經濟組織所給予的宅基地使用權這種福利僅限于家庭居住所需要的土地使用權。

2.現行法律制度規定，農民對其在宅基地上的自建房享有所有權，可以不受限制地自由買賣，但是宅基地不能自由流轉給集體經濟組織以外的成員。很多人對這樣的規定感到困惑，因為房地是一體的，法律制度對宅基地自由買賣的限制，實際上也就限制了宅基地之上農民自建房的自由買賣。

3.宅基地使用權的取得適用《土地管理法》等法律、法規、規章的規定。這里，就將私法上的物權變動交給了相關的土地管理法律法規，而這些土地管理法律法規又屬于公法上的范疇。這些法規的立足點和私法的立足點是不同的。它的立足點是對土地的管理，而非私法上權利的流動與保護。這就使得在運用上矛盾層出，無以適從。我國《土地管理法》雖然已是幾經修訂，但是始終沒有在效力位階較高的法律層面對宅基地使用權退出制度予以明確規定。由于宅基地使用權制度只建構起了相對完善的申請取得制度，而沒有建立起相應的權利退出制度，隨著我國城市化進程的快速發展，大量農村人口在城市里安家而閑置了老家的住宅，農村宅基地閑置的問題才日益凸顯出來。

4.農村宅基地使用權是一項財產權，具有私權屬性。因此，在我國規范財產財產權的民事基本法，即物權法中，應有農村宅基地使用權的一席之地。但是，在我國物權法起草的過程中，對農村宅基地使用權中應當如何安置以及如何確定應當予以規范的內容，曾是物權法起草過程中一個及其爭議的焦點問題。最終通過的物權法中有關農村宅基地使用權制度的規定，在為學界留下太多的解釋和想象空間的同時也使得不少受大陸民法典理性萬能思維支配的學者對物權法的如此規定倍感失落。農村宅基地使用權制度在物權法中的處境略顯尷尬。

二、農村宅基地現狀中存在的矛盾及原因分析

（一）如果最初我國宅基地具有很強的身份性和福利性，是基于農村身份而享有的一種居住財產，那么隨著工業化和城市化的加快發展，這種僅為居住而擁有的財產已不能滿足農民的利益需求了。

（二）在市場經濟發展的大前提下，隨著農民的權利意識的覺醒，農民不再滿足于現有的土地制度，他們也會尋求自己利益的不斷的增加的方式。在大部分農村，農房在農民的財產比例中，占有相當大的比例。

（三）由于國家法律和政策的限制，宅基地流轉都處于隱形流轉的局面。這種形式的流轉也是目前我國農村比較普遍的閑置宅基地流轉方式。所謂的隱形流轉，是相對于合法流轉而言的非法流轉，即農民對于自己閑置的宅基地通過各種法律禁止的方式予以出讓，從而獲得收益的流轉形式。閑置宅基地的隱形流轉在我國大部分農村地區存在較為普遍。而且，城郊和經濟發達地區的宅基地流轉比例更高，存在較為明顯的地域差異，流轉方式多樣。

（四）盡管宅基地流轉已經較為普遍，但是，由于我國《土地管理法》等法律和政策的限制，宅基地不允許向本集體經濟組織以外的成員流轉。由于存在巨大的利益誘惑，促使了大部分農村閑置房和閑置宅基地的隱性流轉，通過“暗箱操作”等方式獲取土地利潤。

這種隱性流轉存在巨大弊端：隱性流轉使宅基地使用權的市場價值沒有辦法通過正常的交易和渠道體現。其二，隱性流轉會導致機體收益的損失。

（五）宅基地交易的流轉作為一種隱形的存在和非法的交易，盡管有交易雙方強烈意愿和渴求，但基于法律和政策的限制，其最終利益格局會存在很多不確定性，這就為閑置宅基地的交易留下了隱患，導致交易糾紛頻發，影響雙方當事人的利益。

（六）由于房屋屬于農民的個人合法財產，農民對其擁有完全的所有權，可以占有、使用、收益、處分。因此，從法律層面上來講，只要符合合同的基本規則，履行必要的手續，農民出賣自己的房屋是合法有效的。但問題是，房屋是建造在宅基地上的，而且根據我國“房地一體”的原則，即房屋的所有權和土地使用權是一體的，不可分割的，在出賣房屋時，必須將土地使用權一并轉讓。而根據法律對宅基地轉讓的限制，不能轉讓給本集體經濟組織以外的人。于是就形成了一個悖論，一方面農民對其擁有合法所有權房屋的自由買賣，另一方面對其出賣對象的嚴格限制。如果按照這樣的邏輯，那農民出賣房屋在法律上的評價也會因為買受人的身份的不同而認定為有效或者無效。對于閑置宅基地交易的雙方，這種隱形流轉都存在極大的交易風險，交易安全并不能得到完全的法律保障，可能會給當事人帶來較大的經濟損失。

三、對農村宅基地改革的一些法律建議

（一）規范初始取得

宅基地使用權是農民基于其集體成員身份而擁有的法定性權利，鑒于農村社會欠發達和農村經濟水平較為低下的社會現實，這一權利具有明顯的社會福利性質和社會保障功能，這種狀況在我國未來很長一段時間內將會持續。受此影響和決定，我國的宅基地使用權取得制度反映出兩個方面的特點：一是農民取得宅基地使用權無需支付宅基地使用權的對價;二是所取得的宅基地使用權的范圍以保障農民的基本生活為限，嚴格控制其規模以保護耕地和集體利益。

（二）完善相關立法，強化宅基地的合法使用權

宅基地使用權具有社會福利性質和保障功能，是農民生活的基本保障之一，則其用途上應基本局限于生活必須之用。現有法律鮮有規定關于在農村宅基地上可以有哪些使用?！锻恋毓芾矸ā芳任丛试S也未限制農民在自有住宅中從事工商活動，隨意改變宅基地的基本用途有違立法初衷和中國的農村現實，應予以合理控制。強化宅基地的規范使用，不能簡單一禁了之，必先晚上相關的法律規定，為農民個體工商企業留下適合其生存的法律空間又須有效控制其濫用。

（三）對農村宅基地使用權進行確權登記

1.確權登記的必要性

對于農民來說，最重要的財產性權利就是土地，而土地權利的實現需要明晰的產權。明晰的土地產權一方面可以明確權利主體，做到權責統一;另一方面也可以減少糾紛，降低因產權爭議導致的各種成本。因此，加快完成農村宅基地的確權和發證工作，建立宅基地統一登記制度，更好地落實物權法規定，摸清現有宅基地的基本情況，了解閑置宅基地的比例，為后續治理閑置宅基地提供基礎和前提。

2.宅基地使用權確權登記的實際意義

一是彰顯農民享有的權利，宅基地的財產屬性不斷增強，民間的權利訴求不斷增強，是對宅基地確權的基礎;二是在侵害或土地征收等場合中，便于主張權利，獲得法律的救濟。除此之外，完備的登記制度有助于規范各主體對農村集體土地的利用活動，更好地貫徹保護耕地等基本國策。完善的農村宅基地用地登記制度，對于確立并合并執行合理的宅基地適用標準和規則，以及對于超標宅基地有償使用制度的引入具有重要的先決意義。

3.在宅基地確權過程中，要堅持遵循以下原則：第一，尊重歷史，面對現實;第二，依法依規有序登記原則;第三，最大限度保護農民合法權益原則;第四，堅持遵循“主體平等”和“村民自治”原則。充分調動農民的積極性，嚴格遵循法定程序，采取公開、公平、公正的工作方式，是宅基地確權能夠真正體現權利的歸屬，是確權證書能夠成為農民維護自身利益的有力武器。

（四）順應現實，取消宅基地使用權流轉不合理的限制條件

1.宅基地流轉的概念與必要性。宅基地使用權的流轉，是指宅基地使用權人將其宅基地使用權通過出租、轉讓和入股等方式讓與他人使用的一系列交易行為。很多地區農村住房閑置，而經濟發達地區城鄉結合部的“小產權房”交易現象時有發生。我國現行的“禁止城鎮居民在農村購買宅基地”的規定，無疑是針對這一現象的規范。“禁止城鎮居民在農村購買宅基地”的規定，雖然僅僅是限制了宅基地使用權的受讓對象，但實際引發的后果是，有購房需求的城鎮居民無權購買宅基地使用權，而有優先購買宅基地使用權的農村居民因能夠無償申請宅基地，故他們不會購買他人的宅基地，而農村住房閑置的情況確實存在。在此種情形下，宅基地使用權市的發育缺乏必要的制度空間，從而最終要么因住房閑置而損害了農民的利益，并且造成了土地資源的巨大浪費，要么因“小產權房”交易不受法律保護，在一定程度上損害了作為城鎮居民的買方的利益。

推動宅基地使用權流轉，可帶來三個有益后果：一是緩解因土地征收引起的社會沖突;二是提高農民的土地財產收益，三是提高農村土地的利用效率。

2.宅基地流轉的原則。農民自愿，體現農民主體地位。宅基地的流轉必須以農民自愿流轉為前提，充分尊重和體現農民的主體地位;兼顧效益與保障農民基本利益的原則

3.受讓主體應該全面放開，而不僅局限于本村村民。按照現有法律規定，宅基地的買賣只能在本集體經濟組織內部進行，城鎮居民以及企事業單位等購買宅基地的行為被明確禁止。這樣的限制會使閑置宅基地無法獲得其應有的價值，催生了大量的隱形流轉和非法交易。因此，基于現實的需要應該放開宅基地受讓人的限制，允許所有人人進行宅基地的購買，從而真正體現宅基地的價值，獲得市場應有的價格，維持正常的交易秩序，而且還可以引入社會資金對農村閑置宅基地進行改造升級，優化農村人居環境，促進農村經濟發展。

有的學者認為，引進外來資金，勢必會給農村的安定帶來不確定因素的影響，建議暫時將問題擱置，待問題積累到一定程度再水到渠成的解決，農村改造的成本將會降低。在我國，農村問題，是一個長期以來就積累的問題，要待問題積累到可以順其自然的時候，那可能要花很長的一個歷史階段。如果沒有外力的介入而讓任其發展，不僅從時間上，而且從效果上是很難見成效的。而筆者認為，現階段，農民的意識已經有了大幅度的改變，農村的形勢也發生了翻天覆地的變化，適當的引導甚至的干預，是極有必要的。

4.對受讓主體的限制。對于本集體經濟組織以外的成員購買閑置宅基地時，必須受到一定條件的限制：第一，其購買的閑置宅基地所有權仍然屬于集體所有，買受人只享有使用權。如果閑置宅基地上建有房屋，那么房屋產權可以變更為買受人所有。第二，要保障本集體經濟組織成員的優先購買權。在同等條件下，如果有與出賣人屬于同一集體經濟組織的成員也想購買，那么必須保障本集體經濟組織的成員優先購買而獲得宅基地的使用權。

5.法律承認一些特殊的轉讓方式

（1）因繼承引起的轉讓問題。面對農村因繼承等原因擁有兩處以上宅基地的較為普遍的情況，各地并沒有一味視而不見，許多地區多采取正面鼓勵農民退出宅基地，對宅基地上的建筑物進行補償或收取有償使用費的做法。雖然從宅基地規范的立法意圖和法律體系是功能來看，部分地方性規定的效力值得懷疑，但從其中蘊含的從實際出發的務實精神值得未來立法思考。除此之外，被繼承人死亡留下宅基地而又沒有繼承人生活在農村的，作為繼承人的城鎮居民應有權轉讓該宅基地使用權。

（2）因戶口遷出引起的轉讓問題。隨著社會一部分農民已經具備了遷居城鎮的條件，但由于不肯舍棄自己在農村的集體財產，尤其是土地上應得的現實利益或期待利益，總是通過各種方式維持著與集體的成員關系。為此，有如下考慮：其一，宅基地立法有必要構建農民有條件的有償退出集體的機制。其二，基于宅基地無償取得，對于少數人因長期在城市打工又購得有城鎮住房，其農村房屋空閑而需要交易處分的，若所得價金數額明顯較大，則因在房屋所有人（宅基地使用權人）、宅基地所有權主體間建立合理的利益分配機制予以配置協調、原宅基地使用之農戶不再享有本集體宅基地使用權的福利，而城鎮人購房后獲得的宅基地使用權不得改變其所有權性質與用途。其三，無論集體成員是否有顯示購買能力，仍賦予本集體內部成員基于成員權優先購買，或者集體在可能的條件下實行有償回收，用于發展壯大集體經濟。

（五）完善宅基地的回收

集體所有權人可以同宅基地使用權人協商一致收回宅基地使用權。在以下情況下，農村土地所有權人報原批準用地的人民政府批準可以單方收回宅基地：（1）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的（2）不按照批準用途使用土地的，經兩次書面警告仍不改正的（3）空置或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用宅基地的（4）因繼承或轉讓原因，一戶擁有兩處或兩處以上住宅，因繼承或轉讓原因取得的住宅毀損已不適宜居住的，或因繼承或轉讓原因取得住宅超過20年的（5）舉家戶口遷出該集體經濟組織超過20年的，原住宅未被轉讓、繼承的。

（六）加強規劃，強化土地集約利用。

改革開以來，隨著農村經濟的快速發展與城市化和工業化的加速推進，農民建房需求猛增，“空心村”和閑著宅基地、控制住宅等現象大量存在，且有不斷加劇的趨勢。土地的科學規劃、有效利用除依靠上述基本制度外，還應實現從粗放式到集約式轉型。在尊重農民意愿、維護農民利益的前提下，運用各種經濟手段，積極引導，竭力改變“我國村莊農村居民點分布散、規模小和生活基礎設施缺乏等狀況”，強化騰出宅基地的土地整理、復耕力度，很有必要。

后記

主張宅基地使用權的放開流轉并不意味著萬事大吉，由此可能導致的負面效應或許會消解掉開放流轉帶來的益處。因此，如何在交易中體現出農民集體作為宅基地所有權人的利益、如何區別對待不同取得方式和取得成本的宅基地使用權主體所進行的交易、如何保障農民在宅基地交易中利益得以充分維護、如何防止資本侵入農村后可能發生的農民失地情形、如何在資本的最大收益沖動和宅基地使用權的基本保障功能之間找到合適的平衡、如何在交易中貫徹意思自治和法律調控，如此等等，都需要立法設計者進行深入而全面的思考。

參考文獻：

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