我國“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”的政策成效與啟示

鄒鴻瀟

摘要：本文依據(jù)全國“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施整個(gè)過程中的數(shù)據(jù)：包含毛入園率、在園幼兒數(shù)、學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入等幾個(gè)方面，來歸納“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”截止目前為止所得的實(shí)施成效、問題分析以及啟示。總體上可以得出，“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”以來的結(jié)果是朝著積極向上的方向在進(jìn)行的，但是每個(gè)方面都有反映出一些過程中存在的新問題：學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入還有很復(fù)雜的問題、學(xué)期教育發(fā)展極不平衡、學(xué)前教育的發(fā)展質(zhì)量的評(píng)測(cè)等問題。“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施以來的成果和問題，能給我們未來的發(fā)展道路提供經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)細(xì)細(xì)“品味”，砥礪未來。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃;問題分析;啟示

一、“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施成效

（一）學(xué)前教育毛入園率及在園幼兒數(shù)

1.學(xué)前教育毛入園率與在園幼兒數(shù)穩(wěn)步增加。2018年，全國共有幼兒園26.76萬所，比2012年增加了8.54萬所，增長47.1%;全國在園兒童4656.42萬人，比2012年增加了970.66萬人，增長26.5%。學(xué)前三年毛入園率達(dá)到81.7%，比2012年提高了17.2個(gè)百分點(diǎn)。提前完成了《教育規(guī)劃綱要》確定的2020年達(dá)到70%的目標(biāo)。

2.大量民辦園分擔(dān)起幼兒入園壓力。學(xué)前教育入園存在著：入公辦園難，入民辦園貴的問題。在2018年，民辦幼兒園占民辦學(xué)校總數(shù)的90.3%，民辦學(xué)前教育是民辦教育的主體。民間資本對(duì)學(xué)前教育的大力投資一方面極大拓展了學(xué)前教育資源，一定程度上提供了多樣化、個(gè)性化的學(xué)前教育服務(wù)，緩解了部分“入園難”問題。學(xué)前教育的公益普惠政策導(dǎo)向逐步明確，普惠性幼兒園和公辦園的比例有所提高。2011年，民辦園占比達(dá)69.21%，達(dá)到相對(duì)高點(diǎn)，2015年民辦幼兒園達(dá)14.64萬所，占比65.4%。之后，民辦幼兒園比例有所下降，普惠性幼兒園增多。至2018年，全國普惠性幼兒園為18.29萬所，比上年增長11.14%，普惠性幼兒園占全國幼兒園的比重為68.57%。

3.大量入園幼兒帶動(dòng)教師需求。幼兒園園長數(shù)和教師大幅度增加，2012年幼兒園園長和教師共167.75萬人，至2016年幼兒園園長和教師共計(jì)249.88萬人，相較于2012年，增長幅度達(dá)49.0%。且學(xué)前教育教師的學(xué)歷層次和專業(yè)化水準(zhǔn)有所提高。2015年，大專及以上學(xué)歷教師比例為73.8%，比上年提高2.9個(gè)百分點(diǎn);學(xué)前教育專人教師中幼兒教育專業(yè)畢業(yè)的比例為65.7%，比上年提升1.2個(gè)百分點(diǎn)。2018年，專科及以上學(xué)歷教師比例由上年的79.1%提高到81.0%，增加了1.9個(gè)百分點(diǎn);學(xué)前教育專任教師為學(xué)前教育專業(yè)培養(yǎng)比例的70.9%，比上年提升1.6個(gè)百分點(diǎn)。學(xué)前教育教師隊(duì)伍配置狀況在一定程度上因入園幼兒數(shù)增長而得到促進(jìn)。

（二）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入

1.學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入明顯增長。兩期“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”以來，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入一直成增長態(tài)勢(shì)。2010年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入為728.01億元，2016年增加至2803.53億元，同比增長2.85倍，年平均增長25.20%。其中，政府對(duì)學(xué)前教育的投入增長更為顯著。2016年學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為1326.07億元，比2010年的244.35億元增長了4.43倍，年平均增長率為32.56%，其增速高于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入的增長速度。

隨政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入力度的加大，學(xué)前教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出不斷攀升，2010年—2016年間，學(xué)前教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出從3622.12元增加至8629.68元，提高了1.38倍，年平均增長率為15.57%。其中生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出從1869.87元增加到5627.33元，提高了2.01倍，年平均增長率為20.16%。農(nóng)村的情況則是：2016年農(nóng)村學(xué)前教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出為4230.19億元，比2011年增加了2倍，年均增長率為24.59%。

2.建立學(xué)前教育資助制度，資助資金不斷增長。第一期“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”期間，提出政府要對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒入園給于補(bǔ)助，2010年11月提出要建立學(xué)前教育資助制度，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育。第一期“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”對(duì)學(xué)前教育資助制度有具體明確的規(guī)定，按照“地方先行、中央補(bǔ)助”的原則，要求地方政府建立學(xué)前教育資助政策體系，對(duì)普惠性幼兒園中家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童和孤殘兒童予以資助。自2011年以來公共財(cái)政對(duì)幼兒的資助標(biāo)準(zhǔn)、人數(shù)和總額均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2012年—2013年，中央和地方財(cái)政落實(shí)學(xué)前教育資助預(yù)算資金共計(jì)64.68億元，平均每年資助困難幼兒300多萬人;2014年我國學(xué)前教育資助金額共計(jì)52.77億元，資助幼兒411.65萬人次;2016年學(xué)前教育資助金額總計(jì)68.18億元，資助幼兒619.36萬人次。

3.幼兒園教師隊(duì)伍得到有效擴(kuò)充。學(xué)前教育財(cái)政投入的增加使幼兒園教師隊(duì)伍在數(shù)量上也得到及時(shí)的補(bǔ)充。2016年全國學(xué)前教育專人教師共計(jì)223.21萬人，比2010年增加108.78萬人，增長95.07%。2010—2016年間，農(nóng)村學(xué)前教育專人教師數(shù)由68.14萬人增加至118.35萬人，增長73.69%;生師比由32.64：1下降至23.85：1，雖與全國平均水平還有較大差距。同時(shí)，國家加大對(duì)幼兒教師的培訓(xùn)力度，各級(jí)培訓(xùn)覆蓋的教師人數(shù)持續(xù)增長。2011年以來，國家實(shí)施面向全體幼兒教師的“國培計(jì)劃”，中央財(cái)政投入17億元，培訓(xùn)中西部農(nóng)村幼兒教師58.5萬人，帶動(dòng)了地方各級(jí)政府對(duì)幼兒教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入的增加。

二、問題分析

（一）學(xué)前教育毛入園率及在園幼兒數(shù)上存在的問題

1.“入園難”仍是“老大難”問題。根據(jù)上文可知，到2020年，全國學(xué)前三年入園率要達(dá)到85%，三年內(nèi)需要提高5.4%的入園率。因此，2018—2020年，每年至少提升1.8個(gè)百分點(diǎn)。由于我國實(shí)施“全面二孩”政策，學(xué)前教育適齡人口將會(huì)在這幾年發(fā)生顯著變動(dòng)。有研究預(yù)測(cè)，學(xué)前教育適齡人口在2017—2021年處于短期增長階段，峰值出現(xiàn)在2021年，當(dāng)年學(xué)前教育適齡幼兒數(shù)達(dá)到6981.04萬人;2021年后則進(jìn)入較快的持續(xù)減少階段，到2035年，減少至4373.02萬人。2021年相較于2017年在園幼兒人數(shù)新增2380.9萬名適齡兒童，給學(xué)前教育資源配置帶來巨大壓力，“入園難”問題在這幾年內(nèi)將繼續(xù)成為難題。且流動(dòng)兒童、留守兒童入園問題是學(xué)前教育立法面臨的重要問題，涉及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中學(xué)前教育的入學(xué)機(jī)會(huì)公平問題。流動(dòng)人口對(duì)我國成像之間學(xué)前教育資源供給與需求的均衡狀態(tài)造成了沖擊。如果學(xué)前教育資源配置沒有充分考慮人口、社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)和趨勢(shì)，就可能出現(xiàn)資源配置的浪費(fèi)、緊缺等結(jié)構(gòu)性問題。

2.學(xué)前教育師資需求大、其質(zhì)量問題逐漸暴露。學(xué)前教育師資總量仍有較大缺口，且質(zhì)量有待提升。學(xué)前教育教師流動(dòng)性強(qiáng)、專業(yè)水平較低;農(nóng)村地區(qū)大班額、一村一班一師的現(xiàn)象更為嚴(yán)重;目前許多地方生師比仍為達(dá)到國家規(guī)定。雖然有關(guān)政策有所調(diào)整，但幼兒教師的地位和待遇仍然沒有顯著的提高，45.7%的被調(diào)查者反映工資水平在二期“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”中并沒有提高。學(xué)前教育編制問題更是阻礙了高素質(zhì)人才進(jìn)入學(xué)前教育教師隊(duì)伍的積極性和主動(dòng)性，影響在職學(xué)前教育教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，造成教師的流動(dòng)率和流失率較大。

3.學(xué)前教育區(qū)域發(fā)展間差距大。學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施至此，學(xué)前三年毛入園率在2018年達(dá)到81.7%，但地區(qū)和城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)村尤其是西部貧困縣農(nóng)村入園難問題仍未解決。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2017年12月發(fā)布的第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第三號(hào)）顯示：對(duì)全國31925個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和596450個(gè)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本社會(huì)服務(wù)進(jìn)行了調(diào)查，其中有幼兒園、托兒所的村占32.3%，為192653個(gè)，沒有幼兒園和托兒所的村為400765個(gè)，即表明，我國59萬個(gè)行政村中仍有40萬個(gè)是沒有幼兒園的，我國生活在貧困地區(qū)的0到6歲的兒童約有2000萬。“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”在總體上有拉動(dòng)學(xué)前毛入園率和入園兒童數(shù)，但是該情況在區(qū)域間的差距是非常明顯的。即使是四川一省的情況也極為復(fù)雜，我們應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展的不平衡并盡力縮小這種差距。

（二）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入上的問題

1.學(xué)前教育財(cái)政投入總量不足。衡量政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入充足性的常用指標(biāo)包括：學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的比例、學(xué)前財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例以及學(xué)前財(cái)政性教育費(fèi)占GDP的比例。我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)中政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例較低;整個(gè)教育體系來看，我國教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入中分配給學(xué)前教育的份額較小;我國學(xué)前財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例較低。

2.學(xué)前教育財(cái)政投入不均衡。省際之間的不均衡，有資料顯示，我國31個(gè)省（市、區(qū)）學(xué)前教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的基尼系數(shù)總體呈現(xiàn)縮小趨勢(shì)，但數(shù)值較大，反映了各地學(xué)前教育財(cái)政投入的不均衡程度較大。城鄉(xiāng)間的不均衡，農(nóng)村地區(qū)學(xué)前生均教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)低于城市地區(qū)，城鄉(xiāng)之間的辦學(xué)條件也存在顯著差異。近年來我國加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的財(cái)政投入力度，但由于農(nóng)村地區(qū)幼兒數(shù)較多及以往欠賒太多等客觀現(xiàn)實(shí)，使得城市和農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育財(cái)政投入依然存在較大差距。

3.園際之間的不均衡。我國扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，當(dāng)前我國民辦幼兒園為整個(gè)社會(huì)提供者一半以上的學(xué)前教育服務(wù)，但其獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)卻極其有限。數(shù)據(jù)資料顯示，二期“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”中，地方政府大多將建設(shè)公辦幼兒園和示范性幼兒園作為政策目標(biāo)，這種政策在一定程度上加劇了公辦、民辦幼兒園之間以及不同等級(jí)的公辦幼兒園之間教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配的不均衡。

三、啟示

（一）總體上看

“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”自實(shí)施以來可以通過數(shù)據(jù)看出，總體上呈良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。依托強(qiáng)有力的法律政策作為保障，國家財(cái)政學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入、幼兒園毛入園率、幼兒園所數(shù)量總體上而言都是在增長、提速的。且前一期的“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”為下一期打基礎(chǔ)、做鋪墊。縱觀中國學(xué)前教育的迫切需求，中國學(xué)前教育事業(yè)能夠有如此迅猛的發(fā)展，可以看到中國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展活力是巨大的、仍是一個(gè)朝陽產(chǎn)業(yè)。從三期“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”的部署來看，一些“量”上的目標(biāo)都完成得較好。學(xué)前教育事業(yè)在近十年里得到了迅速且廣泛的關(guān)注，表明國民對(duì)于學(xué)前教育的重視程度越來越高。兒童是國家的未來，“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”對(duì)于兒童的發(fā)展的助推而言是不言而喻的，各方數(shù)據(jù)在整體上肯定了“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”這一政策的成果。

（二）客觀分析

雖然，由于國家出臺(tái)了相應(yīng)的學(xué)前教育方面的政策文件使得我國學(xué)前教育得到了較快的發(fā)展。但是我們不得不看到我們與發(fā)達(dá)國家之間的差距：數(shù)量與質(zhì)量齊步、政府承擔(dān)更多、國民對(duì)于學(xué)前教育的理解與重視程度很高。目前，我國第三期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”已經(jīng)開始逐漸向內(nèi)在質(zhì)量方面做出嘗試性探索。在二期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的基礎(chǔ)之上，第三期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的重難點(diǎn)問題是：目標(biāo)抓普惠、體制抓責(zé)任、機(jī)制抓完善、保教抓實(shí)踐。一言以蔽之，越來越多的國人意識(shí)到學(xué)前教育的重要性。

但是，我們國家幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展且不平衡更無須說教育事業(yè)。且學(xué)前教育作為非義務(wù)教育，在我國較長時(shí)間內(nèi)沒有得到足夠的重視。我國整個(gè)學(xué)前教育體制機(jī)制是非常不完善的，計(jì)劃實(shí)施的過程中也暴露了諸多的問題，政策存在一定的盲區(qū)影響實(shí)施的效果。這一系列的學(xué)前教育政策雖然促進(jìn)并保障了一段時(shí)期內(nèi)我國學(xué)前教育的發(fā)展，但是政策的供給不能滿足事業(yè)進(jìn)一步快速發(fā)展的需求，很多方面還需要不斷的實(shí)踐、完善。國家層面的政策制定來看，缺乏第一期“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”。中國國內(nèi)存在一定的“上行下效”的情況，地方“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”的制定與實(shí)施的具體情況的監(jiān)督工作還有追蹤研究。

因此，中國“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施只是一個(gè)開端，這個(gè)政策在一定的時(shí)期內(nèi)確實(shí)是取得了一定的成果的。至于，我們?cè)趺礃用鎸?duì)過去的成果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)將會(huì)在很大程度上影響到中國學(xué)前教育未來的發(fā)展。“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”注定會(huì)是中國學(xué)前教育事業(yè)的一劑強(qiáng)心針，一段值得參考的有效的政策法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)。

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