關(guān)于我國財政預(yù)算績效評價的研究

谷娟

摘要：2018年9月1日中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”。隨著政府會計制度的深入改革，預(yù)算績效管理受到廣泛關(guān)注，當(dāng)前預(yù)算績效評價工作的弊端也暴露出來，例如大多地方財政部門存在預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不到位、預(yù)算問責(zé)機(jī)制不具備、預(yù)算績效管理不完善、預(yù)算管理績效評價不重視等問題，導(dǎo)致政府單位預(yù)算工作效率低，行政資金浪費(fèi)現(xiàn)象頻繁，嚴(yán)重制約我國預(yù)算管理的進(jìn)一步發(fā)展。完善地方財政預(yù)算績效評價體系，是加強(qiáng)對預(yù)算管理優(yōu)化的基礎(chǔ)，也能有效促進(jìn)政府財務(wù)管理水平提高和財政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：?預(yù)算績效;問題;建議

1研究背景

我國政府會計核算標(biāo)準(zhǔn)體系基本上形成于1998年前后，主要涵蓋財政總預(yù)算會計、行政單位會計與事業(yè)單位會計，采用收付實(shí)現(xiàn)制，以提供反映預(yù)算收支執(zhí)行情況（即預(yù)算資金的收入、支出和結(jié)余情況）的決算報告為目的，在國際大環(huán)境的影響下，我國財政部門會計制度逐漸改變，黨的十八屆三中全會提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度”的重大改革舉措。2017年10月24日，財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號），自2019年1月1日起施行。新出臺的《制度》，是全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神和《改革方案》的重要成果，是服務(wù)全面深化財稅體制改革的重要舉措，對于提高政府會計信息質(zhì)量、提升行政事業(yè)單位財務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實(shí)施預(yù)算績效管理、建立現(xiàn)代財政制度具有重要的政策支撐作用，在我國政府會計發(fā)展進(jìn)程中具有劃時代的重要意義。

2我國績效評價現(xiàn)狀

績效預(yù)算管理是企業(yè)全面預(yù)算管理的重要組成部分，也是以績效評估為核心的一種預(yù)算體制。20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，園際競爭加劇，面對公共資源的有限性和公共需求的無限性這一矛盾，西方發(fā)達(dá)國家紛紛實(shí)施“新公共管理”，強(qiáng)調(diào)以政府職能整體目標(biāo)為導(dǎo)向，通過績效評價，加強(qiáng)控制和管理，提高政府公共管理和公共服務(wù)能力。新公共管理運(yùn)動對于公共部門管理尤其是政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。

隨著我國公共財政體系的日趨完靜，政府預(yù)算工作也逐漸由重“分配”向重“管理”轉(zhuǎn)變，財政預(yù)算不再是公共資源的簡單分配，而是通過加強(qiáng)管理逐步提高資源的使用效率。我國自黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”以來，在預(yù)算績效管理方面開展了積極的探索。從中央到各省都在探索預(yù)算績效改革，在開展重點(diǎn)項目資金評價、部門整體支出績效評價、規(guī)范績效目標(biāo)管理等方面取得了一定成效。特別是《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》文件中明確提出，預(yù)算績效管理要著重“完善兩個體系”（即績效管理制度體系和預(yù)算支出績效評價體系），強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績效評價體系的重要性，它的不斷發(fā)展和成熟完善對于促進(jìn)預(yù)算績效管理改革的整體推進(jìn)意義重大。2014年12月，我國財政部發(fā)布《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，為我國加強(qiáng)預(yù)算績效管理奠定了良好的技術(shù)基礎(chǔ)。2015年1月1日開始施行的新預(yù)算法，完善了全口徑預(yù)算、政府舉債、預(yù)算公開等方面內(nèi)容，從國家層面奠定了預(yù)算績效改革的法治理論基礎(chǔ)。以上改革方案都取得了良好效果，但是由于實(shí)踐時間相對較短，我國預(yù)算績效改革仍存在著制度體系不夠完善、評價指標(biāo)體系相對薄弱、預(yù)算績效監(jiān)督不嚴(yán)等問題。

3我國預(yù)算績效評價問題分析

（一）預(yù)算管理缺乏嚴(yán)肅性

我國部門預(yù)算收支的測算方法比較簡單，在編制預(yù)算時，很大程度上是以領(lǐng)導(dǎo)意志和人為因素為轉(zhuǎn)移，行政參與介入成分較多，同時項目細(xì)化、量化分析做的不夠，一些規(guī)模較大資金、內(nèi)容較多或較為復(fù)雜的專項資金，年初無法細(xì)化到單位及項級科目，如果對部門的預(yù)算收入和支出沒有科學(xué)的預(yù)測就會造成預(yù)算不實(shí)，也就必然會導(dǎo)致支出調(diào)整、延遲或拖欠。由于我國相關(guān)法律法規(guī)對違反預(yù)算相關(guān)規(guī)則的處罰較輕，有時違法不糾，政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和干部，特別是部門預(yù)決算編制人員很大程度上缺乏預(yù)算法律約束意識，因此在執(zhí)行預(yù)算時，隨意調(diào)整預(yù)算，臨時增減預(yù)算資金規(guī)模，各層級領(lǐng)導(dǎo)和干部都可能在不同程度上影響財政資金的分配，使得預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅、不規(guī)范，預(yù)算監(jiān)督難度大，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)決算偏離度擴(kuò)大。

（二）預(yù)算編制過程不夠完善

國務(wù)院財政部已下發(fā)通知，要不斷提高地方預(yù)算編報的完整性。按照相關(guān)規(guī)定，在編報公共財政收入與支出的同時要完整地編報上級各項補(bǔ)助收入，其中返還性收入和專項轉(zhuǎn)移支付按照上級提前告知的預(yù)計數(shù)編入，但實(shí)際情況是，上級部門不會將專項轉(zhuǎn)移支付金額提前告知。而且基數(shù)加增長的傳統(tǒng)仍然難以有所突破，由于近年來宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策變化較多，很多單位在編制預(yù)算過程中，根本無法預(yù)估中期預(yù)算，更無法掌控半年之后的變化情況，不少預(yù)算部門只能先有一個草案性質(zhì)的預(yù)算。部分主管部門缺乏項目科學(xué)規(guī)劃和管理，項目前期準(zhǔn)備不充分。

（三）財政預(yù)算績效觀念薄弱

有些部門所屬單位和部門的財務(wù)工作人員對績效管理認(rèn)識參差不齊。很多單位的財務(wù)人員甚至分管負(fù)責(zé)人偏向前兩種觀點(diǎn)，就是 “為了評價而評價”，重視如何把錢用掉，而不是讓資金發(fā)揮出更大價值。普遍對績效了解程度不夠、重視程度不高，將資金績效作為一項工作任務(wù)去完成，“重投入，輕績效”，沒有真正認(rèn)識到預(yù)算績效管理的優(yōu)越性，因而無法發(fā)揮其優(yōu)勢作用;很多單位將預(yù)算績效管理局限于財務(wù)部門的工作，對預(yù)算的認(rèn)識還上升不到財政資金對公共資源的合理配置的作用上，管理上也較自由松散，沒有把各個部門聯(lián)系協(xié)調(diào)起來，僅有財務(wù)部門而缺少其他部門的參與支持的預(yù)算績效管理是無法實(shí)現(xiàn)效果的。

（四） 績效評價體系建設(shè)不健全

有些部門績效評價體系，牽涉面廣、參與方多、復(fù)雜程度高，績效目標(biāo)和評價指標(biāo)有待進(jìn)一步完善和統(tǒng)一。由于每個項目均具有特殊性，而個別預(yù)算單位在設(shè)計績效指標(biāo)體系時未進(jìn)行針對性的設(shè)計，使得在具體評價過程中指標(biāo)的運(yùn)用缺乏針對性，資金的效益難以體現(xiàn)，有的甚至評價體系和評價內(nèi)容不相匹配。在自評過程中，最容易出現(xiàn)敷衍了事的現(xiàn)象，主要原因是績效管理中數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、效益目標(biāo)都沒有具體、細(xì)化、明確。如：“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”支出預(yù)算未細(xì)化、量化到具體的項目內(nèi)容，而是在項目執(zhí)行時直接支出，不利于預(yù)算的有效執(zhí)行及預(yù)算指標(biāo)的控制與考核。

（五）績效評價專業(yè)人員不足

有些部門績效評價基礎(chǔ)管理工作比較薄弱，沒有專門績效信息系統(tǒng)、績效指標(biāo)評價體系，這類人才隊伍建設(shè)相對滯后。有的部門預(yù)算單位編制績效目標(biāo)質(zhì)量差、開展績效評價不規(guī)范，財政部門由于人員及專業(yè)能力有限，存在不會審核績效目標(biāo)、預(yù)算管理與績效管理系統(tǒng)各自平行運(yùn)行、未能實(shí)現(xiàn)信息共享等問題，很大程度上制約了績效評價工作的深入開展。有些部門的財政績效評價由財政局預(yù)算處牽頭負(fù)責(zé)，但預(yù)算處沒有專門設(shè)置崗位為你財政績效評價，承擔(dān)此工作的也僅僅是科室相關(guān)財務(wù)人員。有些部門其他下屬單位也基本由財務(wù)室完成，沒有對績效評價這塊工作明確專人或培訓(xùn)。懂績效考核又對政府的會計準(zhǔn)則和財政政策的人少之又少。因此這就導(dǎo)致財政部門的預(yù)算績效管理工作在具體的實(shí)施過程中，專業(yè)的人才嚴(yán)重不足。

（六）績效評價結(jié)果運(yùn)用不足

預(yù)算績效評價的最終目的是以績效評價結(jié)果推進(jìn)工作，提高財政資金的使用效益，推動財政預(yù)算管理改革。績效評價結(jié)果公開是對評價結(jié)果的最后運(yùn)用。而有些部門評價結(jié)果并未實(shí)現(xiàn)在政府政務(wù)信息公開網(wǎng)站上公開，存在評價完了就完成任務(wù)的現(xiàn)象，對評價結(jié)果不予關(guān)心，更談不上應(yīng)用了。對于有監(jiān)督責(zé)任的人大代表以及有熱心的社會公眾，仍然是看不到，缺乏透明度，由于這種種現(xiàn)象，使得許多被評價單位在接受評價意見、落實(shí)整改時動力不足，也使得財政部門根據(jù)評價結(jié)果優(yōu)化預(yù)算管理的壓力，出現(xiàn)被評價單位年年開展評價、問題依舊存在的現(xiàn)象，預(yù)算績效評價的目的難以實(shí)現(xiàn)。

4 改進(jìn)地方財政預(yù)算績效評價工作的建議

（一）優(yōu)化財政預(yù)算績效評價體系頂層設(shè)計

健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系。各級財政部門要建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架。各行業(yè)主管部門要加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享。績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績。

完善預(yù)算績效評價管理流程。完善涵蓋績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的管理流程，制定預(yù)算績效管理制度和實(shí)施細(xì)則。建立專家咨詢機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，嚴(yán)格執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理。加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進(jìn)各級政府和各部門各單位的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通。

創(chuàng)新評估評價方法。立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

（二）加強(qiáng)財政預(yù)算績效評價管理力度

提高工作人員業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)財務(wù)知識培訓(xùn)，提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力及素質(zhì)，規(guī)范會計核算。規(guī)范財務(wù)審批流程，對附件單據(jù)不合規(guī)和不齊全的支出予以退回，并要求按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定更正、補(bǔ)充。

明確績效評價管理責(zé)任約束。細(xì)化專項資金的預(yù)算編制和績效目標(biāo)編制，完善專項資金使用的合理性。明確項目負(fù)責(zé)人在預(yù)算編報、目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行、績效落實(shí)等方面的主體責(zé)任。按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，財政部要完善績效管理的責(zé)任約束機(jī)制，地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，對重大項目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

加強(qiáng)績效評價管理工作組織領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨對全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，增強(qiáng)把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。財政部要加強(qiáng)對全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的組織協(xié)調(diào)。各地區(qū)各部門要加強(qiáng)對本地區(qū)本部門預(yù)算績效管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立績效意識，結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施辦法，加強(qiáng)預(yù)算績效管理力量，充實(shí)預(yù)算績效管理人員，督促指導(dǎo)有關(guān)政策措施落實(shí)，確保預(yù)算績效管理延伸至基層單位和資金使用終端。

加強(qiáng)績效評價管理工作監(jiān)督問責(zé)。審計機(jī)關(guān)要依法對預(yù)算績效管理情況開展審計監(jiān)督，財政、審計等部門發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)當(dāng)及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。各級財政部門要推進(jìn)績效信息公開，重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督。

加強(qiáng)績效評價工作考核。各級政府要將預(yù)算績效結(jié)果納入政府績效和干部政績考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、公務(wù)員考核的重要參考，充分調(diào)動各地區(qū)各部門履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。各級財政部門負(fù)責(zé)對本級部門和預(yù)算單位、下級財政部門預(yù)算績效管理工作情況進(jìn)行考核。建立考核結(jié)果通報制度，對工作成效明顯的地區(qū)和部門給予表彰，對工作推進(jìn)不力的進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改。

（三）加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用

為強(qiáng)化績效評價的導(dǎo)向作用，完善“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔(dān)責(zé)”“花錢要問效，無效要問責(zé)”的機(jī)制，需進(jìn)一步加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用。根據(jù)績效評價結(jié)果情況，下一步應(yīng)做好以下幾項工作：

及時進(jìn)行整改。各部門和單位應(yīng)對照績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合績效評價報告中的整改建議，深入查找原因，認(rèn)真制定整改方案，確定整改責(zé)任，保證工作落實(shí)。

應(yīng)用評價結(jié)果。各部門和單位應(yīng)充分應(yīng)用評價結(jié)果，將其轉(zhuǎn)化為提高資金使用效益具體行為。項目主管部門應(yīng)及時將績效評價結(jié)果反饋項目單位，評價結(jié)果作為項目資金分配和部門內(nèi)部考核的重要依據(jù)。

完善績效管理。各部門和單位要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，健全規(guī)章制度，規(guī)范資金使用，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，完善績效評價體系，探索和建立專項資金績效管理評價的長效機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

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[2]興啟晟.政府會計制度改革的幾點(diǎn)思考[EB/OL].百家號，https：//baijiahao.baidu.com/，2018.10.18