海域使用權與土地使用權的沖突問題研究

李康平

摘要：近幾年來，由于資源短缺匱乏和對環境的保護，沿海灘涂的開發利用與保護越來越受到重視，同時由于所依據的法律的不同，使海域使用權與土地使用權的沖突加劇，引起了很多的行政復議和行政訴訟。本文旨在從海域使用權和土地使用權的概念出發，綜合運用法律規定探討沿海灘涂的性質，找出造成沖突的具體原因，最后在此基礎上給出解決沖突的建議。

關鍵詞：海域使用權;土地使用權;沿海灘涂;法律性質

前言

2017年8月7日，浙江省全省沿海實施“灘長制”的若干意見正式實施，意見指出要加大對沿海灘涂的監管與治理，對破壞的海岸線進行修復。2018年9月12日，生態環境部指出海安市違規撤銷海岸沿海防護林和灘涂保護區，其撤銷僅僅是為了開發建設。2019年10月24日，江蘇省造林綠化暨鹽土綠化現場推進會在江蘇濱海縣舉行，本次會議的主要信息是，沿海灘涂是江蘇未來造林的重要潛力。這些事件可以看出，沿海灘涂所存在的問題越發嚴重。

我國河流眾多，大陸海岸線綿長蜿蜒，使得灘涂資源十分豐富，其所有的價值特別巨大，對于海洋研究具有重要作用。我國目前利用灘涂的活動日益頻繁。主要有以下幾種方式：圍海造地，增加耕地面積、進行灘涂漁業水產養殖業、對灘涂進行填筑，解決各種用地問題、礦產資源的開采、港口建設、發展“灘涂”旅游等等。

雖然這些利用方式帶來了很大的好處，但引發了海域使用權與土地使用權之間的沖突，灘涂圍墾、灘涂養殖在實踐中出現了出現需要雙重許可才可以進行，同時也要繳納雙倍的使用費;在沿海灘涂上造地的所有權無法確定歸屬;不合理的開發利用使得灘涂與海域更加迷糊不清，權利人的利益無法彌補;造成灘涂周圍海域嚴重污染，海域使用權人所享有使用權的海域的功能和效益受到重大影響等問題。在這種情況下，海域使用權與土地使用權之間的矛盾越來越大。

一、概念及性質分析

（一）海域使用權

海域使用權，是指民事主體基于縣級以上人民政府海洋行政主管部門的批準和頒發的海域使用權證書，依法在一定期限內有償使用一定海域的權利。《海域法》第19、20、21條對海域使用權做了明確規定，取得海域使用權必須登記，

海域使用權是用益物權。海域使用權的實現不需要借助別人的幫助，具有強烈的排他性，符合用益物權中的質的規定性。

海域使用權具有期限性。按照《海域法》第25條的規定，海域使用權最高年限，按照用途分為：①養殖用海15年;②拆船用海20年;③旅游、娛樂用海25年;④船業、礦業用海30年。

（二）土地使用權

土地使用權是具備法定條件的主體，按照法定程序或依約定對國有土地或者農民集體土地所享有的權利，在其上可以進行占有、利用、收益和有限處分。

土地使用權在土地所有權的基礎上形成，所以具有派生性的特征;土地使用權的主體具有廣泛性，要想取得土地使用權，必須符合法定條件且經過法定程序;同時具有權能的限定性，期限性，不涉及地下物等特點。在這些特點的基礎上，我們可以知道，土地使用權首先是物權，具體講是他物權，限制物權，其目的是圍繞土地進行經營、開發和利用。

二、沖突的原因

（一）沿海灘涂的性質問題

海域使用權和土地使用權看似兩個不同的權利，但在現實生活中極其容易發生交叉重疊與沖突，最主要原因是源于沿海灘涂的性質問題。沿海灘涂作為一種自然資源，但由于潮漲潮落，灘涂有時會被水淹沒，有時又會露出水面，使得海域和灘涂難以劃分清楚，由此引發了眾多法律糾紛。

《海域使用管理法》第 2 條規定，海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。根據《漁業法》和《海洋環境保護法》等法律法規的相關規定，可以引申出灘涂不是土地的屬性認知，可以把灘涂引申認定為海域。

《土地管理法實施條例》的第二條中明確把灘涂與土地并列，將其歸為土地一類，受到《土地管理法》的調整。在2002年，國務院法制辦關于“海岸線”、“灘涂”概念法律含義的復函和國土資源部辦公廳關于確認灘涂土地所有權問題的復函認為，灘涂屬于土地。

將沿海灘涂的法律性質認為是海域，那么灘涂的所有權在國家手里，灘涂的使用者只享有使用權，對灘涂使用的管理，由海洋行政主管部門負責。將沿海灘涂的法律性質認定為土地，那么灘涂可由國家所有，也可由農民集體所有，對灘涂使用的管理，由土地管理部門負責。

有的學者提出將潮上的那一部分定位是土地，潮間和潮下那一部分作為海域，可是這樣，忽略了沿海灘涂作為一種自然資源而具有的整體性特征。

法律之間的沖突和利益的考量使得在現實生活中沿海灘涂的性質無法得到明確判定，人們的疑問會增加，國家機關的管理也會受到影響，有可能會造成兩種權利之間的重疊與沖突。

（二）海岸線的劃定問題

根據《海域管理法》的有關規定，海岸線是陸地和海域的分界線。但法律關于海岸線的劃定存在瑕疵，并且劃定標準沒有明確。

由于海岸線受到潮汐的影響以及多種因素的共同作用，使得所測量的基準只能得到一個大體上的數值，而且受到主觀因素的影響，每個人心中認定的痕跡有很大差異，所以具有變化大、判定難度大和實際操作難的特點。國家海洋局發布的《海岸線保護與利用管理辦法》對海岸線的劃分標準沒有明確規定，所以海域和土地很難明確劃分。具體到每個省份，對海岸線的定義不同，對海岸線的采納標準也不同，造成的結果就是各個省的海岸線的長度不一樣，灘涂的面積也就不同。

（三）歷史原因

海域使用權主要依據《海域使用管理法》，土地使用權主要依據《土地管理法》，《土地管理法》的施行早于《海域使用管理法》，使得一部分沿海土地被土地管理部門早就進行了確權，后來《海洋使用管理法》頒布以后，海洋行政管理部門又對此部分進行了海域使用許可，這樣一片沿海土地既有土地使用權，又有海域使用權。加上各個行政部門之間相互獨立，溝通協調少，無法共享其擁有的信息，遇到問題所依據的法律有不同，爭吵沒有定論，日積月累，形成沖突在所難免。

三、完善建議

（一）完善立法，更加明確沿海灘涂的性質

沿海灘涂的重要性日益凸顯，沿海灘涂不僅面積大，還有很大的開發潛力，是一種極其重要的土地資源、空間資源。對于沿海漁民，其能在灘涂進行漁業生產，從中獲取收益。對于農民，在其上造田，擴大了我國的耕地面積。對于科研工作者，是很好的研究海洋的前沿陣地，能夠使我國更好的開發和利用海洋。

我認為法律應將沿海灘灘涂定性為海域，作為海域使用權的客體。首先是因為，不用對法律做較大改變，就可以將其性質予以明確，這樣就可以節約成本，減少司法資源的浪費。然后，從沿海灘涂的功能看，其與海洋海洋相連接，功能類似，開發利用的形式幾乎相同，例如漁業養殖、旅游觀光、鹽業和海岸建設等等，這樣能更好的保護生態環境，符合可持續發展的目標。接著，將沿海灘灘涂定性為海域，才可以使法律之間更好的協調。最后，這樣做符合國家發展戰略，成為海洋大國的一步。

而將沿海灘灘涂定性為土地，首先會使沿海灘涂在很大程度上分不清楚哪一部分是海域，哪一部分是土地，范圍劃定上肯定存在問題;然后，這樣會使整個海域的完整性遭到破壞，行使海域使用權的主體行使權利的范圍有所減少，多有怨言，不利于社會的和諧;最后，很大可能會使海岸線附近的灘涂和海域受到很大程度的破壞，漁業資源造成毀滅性的打擊，對區域生態、氣候等環境影響將不可估量。

（二）重新劃定海岸線

2002年國務院法制辦的復函認為，海岸線是海域和土地的分界線。依照現行法律規定，海域與灘涂的劃分主要依靠海岸線，但上面講到，由于沒有確定的海岸線的劃分標準，所以要盡快立法，把海岸線的劃分標準確定下來，以避免海域使用權和土地使用權在設立、抵押、出租等問題上因界限的不明確產生的糾紛。

其實，現如今部分灘涂的界線歸屬較之前明確很多，大潮高潮平均線以上的潮上帶灘涂和零米等深線以下的潮下帶灘涂已沒有太大爭議，目前大潮高潮平均線和零米等深線之間的潮間帶灘涂的歸屬沒有解決，所以存在一些爭議。所以國土資源部和海洋管理局要積極聯合商定海岸線的劃定標準，明確灘涂的歸屬。

（三）促進地方立法工作

一部好的沿海灘涂專門法，能夠在保護環境、節約資源的基礎上解決所存在的問題，所以各地相關部門要了解本地灘涂實際情況的基礎上，認識到各地灘涂存在差異性，探討所存在的問題，積極組織相關人員進行交流與評估，提出好的建議，開展立法建設，吸收好的提案，制定出一部能在本地區有效解決海域使用權與土地使用權的矛盾的法律。

（四）加強部門之間的交流合作與公眾參與

國家有關行政部門要加強合作和交流，還要深入群眾內部，了解沖突的原因，在此基礎上要制定出應對策略，例如排查確權證書、運用技術手段合理劃分以及執行法律的合理方法等等，面對沖突，要積極解決。再者，要建立嚴格的審批制度，灘涂的開發利用存在爭議，更要好好的進行管理與保護。還要形成合理高效的執法機制，體恤民情，考察民意，讓人們感受到公平正義。最后，有關沿海灘涂的活動要提高公眾參與的可能性，發揮群眾的能動性，為決策提供可行性。

參考文獻

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