以漸進性立法引領智慧改革的進路思考

彭夏青

摘 要：改革與立法相互依存、相輔相成。漸進性立法是改革開放以來我國遵循深化改革的有效途徑。主要表現為以摸著石頭過河為方法論的探索式立法模式和加強頂層設計的建構式立法模式。本文通過漸進性立法的兩種模式的對比分析，結合監察體制改革試點，提出在縱向維度上，高位階宜適用建構式模式，低位階兩種模式皆可，同時關注中央與地方立法的平衡;在橫向維度，改進授權立法機制，完善立法模式的對接的舉措，以探索式與建構式相結合的立法模式。

關鍵詞：漸進性立法;探索式與建構式立法;監察體制改革

一、問題的提出

改革開放至今的三十余年中，我國改革主要是逐步推進式的。包括兩種立法模式，即以摸著石頭過河為方法論的探索式和加強頂層設計的建構式。國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，監察體制改革試點順應社會發展，創造性的使用探索式立法與建構式立法相結合的立法模式，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

立良法，離不開與時俱進。立法引領推動改革發展意義重大而深遠。對如何將“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，①即實現探索式與建構式相結合的立法模式，協調立法與改革的關系，既是當前面臨的實踐問題，也需要進行理論研究。本文基于監察體制改革的背景，通過對改革試點的實踐過程中立法模式的分析，順應現階段的時代背景，探索新時期漸進性立法的完善進路，為中國改革和國家治理提供借鑒。

二、漸進性立法兩種模式的解讀

（一）漸進性立法之探索式立法模式

探索式立法模式是指建立在以“試錯”的方式開展的改革下，當改革取得成果之后，立法者便以法律的形式對此成果予以確認，進而推及到更廣的范圍的立法模式。例如“先單項立法，后綜合立法”等。這種由局部到全國，由部門到整體突破的漸進主義方式，一方面，降低立法成本，一定程度上有利于減少利益沖突，減輕改革陣痛。但是另一方面，立法滯后于社會變革，易產生立法與改革的沖突與矛盾;同時，法律穩定性大為削弱，甚至也會造成動力不足難以適應改革需要，造成改革停滯或被扭曲。

（二）漸進性立法之建構式立法模式

與探索型立法相對應，建構性立法模式更側重于自上而下的革新。其強調法律的前瞻性，其特點主要在于對改革進程的引領作用。有利于發揮法律對改革的引導作用，促進改革向縱深方向發展，但由于法律規制的有限性，立法者難以預見改革過程中出現的一切問題，執行中不免造成法律與改革難以趨同。綜上，面對我國的漸進性立法兩種模式的積極效應和消極效應，應該如何在實踐中趨利避害，更好運用法律推動改革的縱深發展，值得我們探討。

三、監察體制改革試點的實踐邏輯

監察體制改革進程中試點的成功是探索式立法與建構式立法模式相結合立法模式的范例。中央授權或批準的“試點”，其重要功能在于對地方還權賦能，即下放權力或歸還權力，賦予或增強地方自我治理的能力，在不斷探索中尋找央地之間權力的有效配置和制度的合理安排。其主要特征如下：

1、中央頂層設計與地方自主創新并存

改革試點是以目標為導向，中央控制改革的試點目標和方向，先行三個試點地區和人員執行并提供試點經驗。具體而言，中央決策層在頂層設計方面具有明確的政治意圖，其不是簡單地進行政治試驗，而是要求不同地區的政治試驗能夠產生政治效應和有益經驗。先行三個試點地區體現了中央對地方自主權的下放，由地方先行試驗，探索改革，再由國家加以確認，是我國漸進性改革的體現，有利于發揮地方積極性。

2、運行由點及面與中央與試點之間的非分權性

橫向上，國家監察體制改革試點實行“由點到面”的擴散?？梢钥醋魇俏覈就粱恼叽胧?。這種運行模式若通過試點工作的實踐檢驗，認為是有利于國家的治理的舉措，就會經過國家總結形成經驗，以新聞報道、參觀訪問活動加以推廣、號召使各地加以效仿。其要義在于提早發現問題、解決問題，避免全面推開后的體制失調問題。在這一過程中，國家監察體制改革試點不是試錯的過程，而是探索經驗和改革示范過程，改革試點本身具有鮮明的政策導向。

縱向上，中央主導國家監察體制改革試點，與試點地區之間不存在分權問題，中央與試點地區之間形成一種結構化關系，即中央根據權力運行方向，直接向試點地區下達政治任務，提出具體的工作要求。中央沒有給予地方特別的權力空間，三個試點地區也沒有享有額外的政治待遇，恰恰相反，這些地方要比其他非試點地區承擔更多的政治責任和風險。國家監察體制改革試點過程本身就是推廣的過程，修改憲法和出臺國家監察法對改革試點的成果予以確認。

3、具有合法性基礎和法治推動力

國家監察體制改革試點一開始，中央決策層就著力樹立依法治國的權威，把國家監察體制改革試點納入法治化軌道，避免因“良性違法”而對改革試點造成危害，避免引發一連串合法性流失。在改革試點期間，監察委員會主要依據“試點授權”開展工作，采取邊試點邊立法的法治策略，不僅對監察委員會運作機制進行試點，而且起草國家監察法并向社會公開征求意見，把改革試點成果逐步上升至國家法律層面，實現立法先行。修改憲法和制定新的法律的核心意義在于確立監察委員會的合法性地位，讓監察委員會真正運轉起來。

四、立法模式完善的進路思考

當前面對社會經濟的多重挑戰，中國漸進性的改革方式以及地方創新和中央回應之間如何微妙平衡，并與此同時有效推動和引領改革，需從縱向和橫向兩個維度來思考。

（一）縱向維度

即“法律位階——立法模式”的進路：以法律的效力位階為依據選擇與之相適應的立法模式。具體而言，首先，將建構式立法模式運用于效力位階較高的法律，尤其是憲法。這有利于統籌改革之進程，滿足上位階法律對法穩定性的需求。探索式改革的舉措時常在立法之前，故改革于法之外開展，如此，要求以建構式的立法模式改善之。監察體制改革就是兩者兼具的范例。其次，低位階法律兩種模式皆可。詳述之，若在漸進性改革中所取得的成果需以法律的形式加以確認時，則可以探索式立法回應之;若在改革中，需實現對改革進程的引領效應，則可以建構式立法實現之，如此可有效地應對摸著石頭過河和頂層設計范式改革的需要。同時，注意中央立法權威性與地方立法能動性的平衡。中央頂層設計既要考慮對地方總體的概括規定，又要給予地方留足空間。地方立法過程中，對于屬于改革中試驗行動的范圍，地方改革發展制度如何設計、改革等必須要有前瞻性和預見性，為將來預備必要空間。地方探索式立法要注意地方立法權限，不能以改革之名，踩法律紅線。

（二）橫向維度

首先，改進授權立法機制。對于授權三省市試點的特定事項和決定是否違背《立法法》第13條？立法模糊，過分倚重授權國務院制定實施細則等爭議問題，筆者認為，國家需高度重視授權合法性問題，逐步完善授權程序;一些法律條文作原則性規定是可以的，但對于一些有爭議的重大問題，要通過立法搞清是非，予以明確，同時要建立和完善備案制度、批準制度，加強對授權立法的監督，保證授權法的目的得以實現。

其次，完善立法模式的對接。在研究制定改革方案時，堅持探索式立法與建構性立法的結合模式，要同步考慮改革涉及的立法問題，將實踐證明行之有效的經驗做法及時上升為法律，依法確認和鞏固改革成果。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權，依授權驅動改革。對確實需要突破現有法律規定的改革試點，可以采取立法授權的方式，經有關機關按照法律程序授權批準，為改革試點工作創造空間，避免出現“破窗效應”，對不適應改革要求的法律法規及時予以修改和廢止，做到立改廢釋并舉。

五、結語

改革不是一蹴而就的。面對新形勢新時期政治體制改革的新任務新挑戰，拒絕改革沒有道理，拖延改革沒有出路，激進式改革只會帶來混亂，漸進式改革仍然是我們最佳選擇！探索式立法與建構式立法并重的立法模式，是改革階段的變化在法律制度層面的必然要求，亦是改革方法論轉變在立法模式變遷上的需要。當前，我國發展進入新階段，如何發揮法律制度之于經濟建設和社會改革的積極效應和助推動力，這是我們需要認真對待的問題，其中立法模式的適時、適勢變遷無疑值得我們認真考慮。

參考文獻

[1] 習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年9月版，第68頁。

[2] 江國華：《實質合憲論：中國憲法三十年演化路徑的檢視》，載《中國法學》2013年第4期。

[3] 莊德水：《國家監察體制改革試點的實踐策略及其應用分析》，載《理論探索》2018年第4期。

[4] 馬懷德：《〈國家監察法〉的立法思路與立法重點》，載《環球法律評論》2017年第2期。

[5] 劉怡達：《回應式立法與建構式立法——深化改革背景下的立法模式變遷》，載《中共南京市委黨校學報》2014年第1期。

注釋：

① 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》2013年11月16日。