從檔案管理到檔案治理

江萍 丁艦豐

摘要：新《檔案法》明確了檔案工作的原則和方向，強調了檔案及檔案工作在國家治理體系中的重要基礎支撐作用。高校檔案館作為檔案管理的主體之一，必須思考檔案在大學治理體系中的角色。文章通過對高校檔案治理及相關概念的辨析和界定，從實踐層面提出高校檔案治理模式的實現路徑。

關鍵詞：檔案管理；檔案治理；檔案工作模式

2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國檔案法》，自2021年1月1日起執行。新《檔案法》明確指出，制定檔案法是為了更好地服務和促進國家治理體系和治理能力現代化建設，這高度凝練了檔案治理與國家治理體系的密切關系。在檔案界出現治理研究熱的當下，高校檔案工作應將關注點轉移到如何推進高校治理體系和治理能力建設上來。

一、當前高校檔案工作面臨的新形勢

新《檔案法》強調了檔案及檔案工作在國家治理體系中的基礎支撐作用。高校檔案作為國家檔案的重要組成部分，并作為學校所有工作的后續管理及重要支撐，具有維護學校歷史、傳承大學精神、服務教學科研，以及提供決策參考等功能。當前，中國特色社會主義進入新時代，高校檔案工作必然面臨新的形勢、機遇和挑戰。

1.政治意義不斷加強

高校檔案工作不僅要順應高等教育事業發展規律和檔案工作規律，遵循學校各項制度規劃，還必須以嚴格依法管檔為旨歸。作為黨領導下的社會主義大學，政治性是高校檔案工作的最本質屬性，在高校檔案工作的服務性、知識性、教育性、文化性、行政性等其他屬性中居于統領地位。在高校檔案工作政治功能不斷加強的背景下，需要進一步深化對檔案工作政治意義和政治屬性的認識，自覺從思想上和行動上貫徹落實黨中央關于檔案工作的各項指示和部署，堅決做到“為黨管檔”。

2.大學治理功能愈加凸顯

高校檔案是學校運行各環節直接形成的文件資料，具有真實性、憑證性、唯一性等特點，從而產生獨有的歷史價值、育人價值和資政價值。隨著數據挖掘技術在檔案領域的深層應用，檔案的資政作用將被激發，成為學校領導決策的智庫，檔案服務大學治理的屬性將愈加凸顯，成為推進大學治理現代化不可或缺的一環。

3.文化傳承功能受到關注

高校檔案始終與國家高等教育同向同行，高校檔案工作已開啟從記錄校史、服務中心工作到傳承大學文化的轉變和飛躍。高校檔案既是高校文化建設的歷史借鑒，也是未來高校文化傳播重要的媒介和工具。檔案文化是大學文化核心精神的凝練與升華，是指以傳承文明、資政育人為目標指向，以檔案為核心資源所開展的文化活動。從檔案中發掘育人資源，傳播知識思想，引領校園風尚等，是檔案文化傳承功能的重要體現。

4.信息科學技術成為創新與發展的加速器

檔案工作是一項操作性很強的工作，其管理服務的對象、目標理念、方式方法、工作標準等與技術變遷、社會政治、經濟水平等密切相關。在全球新一輪科技革命和產業變革中，信息化、網絡化、智能化程度不斷提高，大數據對資源整合的意義不斷凸顯，檔案數據管理時代要求我們重新審視工作模式，不斷發掘檔案背后的數據信息，進而驅動檔案工作模式創新與發展。

二、從檔案管理到檔案治理

1.治理理論

治理理論（ governance theory）產生于20世紀90年代，作為一種不同于傳統管理的新理念，自誕生之日便備受推崇。隨著社會發展，治理的概念被賦予了更廣泛的解釋，其中全球治理委員會的定義最具代表性，即：“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程”，并進一步指出，“治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[1]

從管理走向治理是全球政府管理體制變革的普遍趨勢，隨著主流學界賦予“governance”以更豐富和宏觀的理論意圖，治理理論開始涉及地方、社會、次國家、國家、全球等諸多論域。[2]在我國，學界普遍認為從管理走向治理是歷史發展的必然選擇。熊光清提出，中國共產黨在治國理政的實踐中，尤其是改革開放以來，執政方式開始發生由“統治”到“管理”的轉變。進入新世紀之后，又逐步由“管理”向“治理”轉變。[3]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中將“國家治理體系和治理能力現代化”提到“全面深化改革的總目標”的高度來闡述，從而帶領國家進入“治理時代”。

2.檔案管理與檔案治理

治理時代，關于檔案治理與檔案管理的辨析仍存爭議。“檔案治理”尚未成為學術界普遍理解和使用的術語。[4]但已形成共識的是，檔案工作模式需要發生從管理到治理的變革，從檔案管理走向檔案治理具有歷史必然性。關于兩者的關系，筆者認為，檔案治理是檔案事業發展的新形態，是檔案的價值與功能在新型社會體制下的拓展和延伸，也是促使檔案事業融入國家治理體系的必要內容。檔案治理與檔案管理之間不存在替代關系，兩者都是檔案事業發展的必要過程和重要形式。從檔案管理走向檔案治理非指檔案治理替代了檔案管理，而是指原有單一的檔案管理模式已然不能適應國家治理背景下檔案事業發展，對檔案事業發展模式提出了新要求。

檔案管理的概念非常明確，根據《中國大百科全書圖書館學·情報學·檔案學》的定義，“檔案管理亦稱檔案工作。是檔案館（室）直接對檔案實體和檔案信息進行管理并提供利用服務的各項業務工作的總稱，也是國家檔案事業最基本的組成部分。”而檔案治理的含義則有多種解釋，莫衷一是。根據黃霄羽[5]、徐擁軍[6]、晏秦[7]、陳忠海[8]、何思源[9]等檔案專家、學者的研究，相關定義可以劃分為幾種類型：一是將檔案治理理解為檔案行政管理職能的升級版，核心是檔案治理的法治化，也就是檔案行政管理的法治化。二是將檔案治理理解為檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程。此概念強調檔案治理的多元主體協同特征，目前被認可度較高。三是將檔案治理的概念拓展到多個層級，既有各級各類檔案行政管理機構在本級管轄范圍內，邀請社會組織、公民、檔案館（室）等多元主體介入，依法行政、民主管理，實現檔案領域善治，從而直接參與國家治理的過程；也包括各級各類檔案館（室）通過檔案資源開發和利用等，推動所在組織的檔案治理，從而間接推動國家治理的過程。綜上，高校檔案治理應與第三種解釋相吻合。

《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》明確提出，“要科學整合檔案信息資源。建立以檔案行政管理部門為主導、各行業主管部門密切配合、檔案館（室）集中統一管理的檔案資源管理架構”。因此，不能把檔案治理片面理解為檔案行政管理部門特有的職責或功能，檔案治理概念中的“多元主體協同性”特征首先就要求檔案事業管理各主體之間的協作聯動，檔案館作為集中統一管理檔案資源的主體，必須承擔起檔案治理中的角色，在檔案行政管理部門制定的框架和規則下，建設好檔案資源、檔案安全與檔案利用等體系。高校的檔案館也必將在大學內部治理體系中發揮更加重要的作用。

3.大學內部治理體系中的檔案治理

高校檔案治理概念屬于檔案治理的一個分支，剛剛出現在大眾視野，相關研究尚不充分。周坤順指出，高校檔案治理是以高校為主體的檔案治理，是檔案治理在高校領域的應用。高校檔案治理可定義為：高校檔案利益相關者基于治理理念，對高校檔案事務進行科學規范管理、實現高校檔案工作現代化的活動和過程。[10]這一概念的提出是對高校檔案治理研究的初步探索，但要深入理解和探究必須將其放入大學內部治理體系的框架內。

根據對大學內部治理體系的理解，檔案工作作為高校各項工作中的后續管理，對當前的檔案功能以及工作模式都需要進行重思，傳統以“接收（征集）、整理、鑒定、統計、保管學校的各類檔案及有關資料”為主要內容的工作模式已然不能滿足現代大學治理體系建設的要求。高校檔案“存史、資政、育人”的三大功能中，“資政”功能也必然隨著大學內部治理體系的建設而發揮實效。據此，筆者將高校檔案治理理解為：大學內部各治理主體，通過對檔案事務的科學化管理（或影響）實現檔案領域善治，并利用檔案的真實性、憑證性特點，充分整合檔案資源，發揮檔案資政作用，促進大學管理達到內在和諧，實現內部有效治理的持續性過程。

三、高校檔案治理的現實路徑分析

為應對檔案治理的高要求，高校檔案工作必須改變以往的“邊緣化”態勢，因勢利導，積極發揮檔案的治理能力，努力做好以下幾點，即：強化“大檔案”理念，構建“大技術”平臺，實施“大服務”戰略，激發“強智庫”功能。其中，“大檔案”理念是一種檔案觀，是整個檔案工作的指導思想和方法論，同時也是實施檔案治理的基礎；“大技術”平臺是實施檔案治理的條件保障；“大服務”戰略是“大檔案”理念下所應實現的檔案價值；而“強智庫”功能是在檔案傳統功能上實現的迭代升級，更是檔案治理的價值依托。

1.強化“大檔案”理念

所謂“大檔案”，最早的表述是“根據檔案與社會的密切關系，把檔案工作納入社會發展的大環境中，凡是與檔案工作有直接關系的、檔案部門參與后能促進其發展的有關工作，都可劃為‘大檔案的范疇。”[11]引申到高校領域，“大檔案”理念意味著要努力探索檔案事業發展的新思路、新方法，適應“大數據、大資源、大文化”的時代需求，充分發揮高校檔案工作存史、資政、育人的功能，建立與大學內部治理、社會發展相適應的檔案工作體系，全面提升檔案管理和服務學校中心工作的水平，將檔案館建設成為檔案資源存儲基地、檔案信息服務中心、檔案文化宣傳窗口、校史研究平臺以及學校發展智庫。

一是要健全檔案工作管理體系。包括完善統一領導、分級管理的工作體系；建立全校性檔案工作委員會、檔案館、部門檔案員隊伍三級管理體系；落實好“三納入”“四同步”等管理規范。二是要健全檔案工作制度體系。包括健全校級檔案規章制度，根據上級法律法規及政策文件，做好檔案工作制度系統性梳理，建立起基于檔案收集、整理、歸檔、研究、利用等全過程的制度體系；還要做好全校檔案制度建設的頂層設計，建立二級單位管理制度，夯實檔案工作基礎，確保全校檔案工作上下一盤棋。三是要健全檔案資源體系。包括要建立科學完整、適應校情的檔案分類體系，確保檔案應歸盡歸；建立基于文字、數據、音視頻、照片等多樣化的檔案資源體系，以征集實物、聲像及口述檔案材料等，豐富和擴充特藏檔案資源；深入挖掘檔案資源，指導各單位加強對管理工作中形成的各類文件資料系統梳理，提升所歸檔案的利用價值。四是要健全學校檔案安全體系。包括科學合理分配功能分區，確保檔案館安全管理設備安裝到位，全面提升檔案館的保管水平、服務水平；同時需建立健全人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全防范體系，確保檔案信息安全。

2.構建“大技術”平臺

隨著科學技術發展，尤其是大數據、區塊鏈、云計算等新科技不斷涌現，高校檔案館應順應趨勢，建立“大技術”平臺，尋求檔案功能拓展的新途徑。韓彬彬提出，高校檔案館作為高校核心信息保管機構應該在高校信息公開和高校服務社會工作中承擔應有的職責，進而促使高校檔案館向信息獲取、保管、公開與利用的綜合性信息管理與服務機構轉型。[12]在此轉型過程中，關鍵是要推動科學技術與檔案工作的深度融合。

一是要逐步推進“智慧檔案館”建設。首先，要實現檔案數據的在線歸檔與備份。完善升級檔案管理信息系統，重點推進與辦公系統、學籍管理系統等業務系統的關聯和對接，實現黨政公文、學籍成績信息等電子數據實時在線歸檔。其次，要堅持“館藏檔案數字化，增量檔案電子化”。將館藏重要的、利用頻率高的傳統載體檔案轉化為數字存儲格式，不斷推進館藏檔案全文數據庫建設工作。同時，推進電子檔案同步歸檔制度，注意收集學校重大事件和活動的紙質、聲像等各種載體形式的檔案，并及時轉化為有利于后期編研工作利用的數字資源。最后，努力實現傳統檔案館向數字檔案館，乃至智慧檔案館的升級。二是要探索“檔案信息中心”建設。推進檔案網絡和信息資源共享系統建設，努力實現檔案網絡和信息庫向二級單位延伸。充分挖掘檔案價值，為學校教學、科研、管理提供精準服務。

3.實施“大服務”戰略

在做好檔案資源建設、整合的基礎上，拓展檔案的服務與利用是檔案工作的重要內容，也是推動高校檔案治理功能發揮的重要渠道。

一是更新服務理念，創新服務方式。努力將檔案工作從滯后服務轉變為超前服務，變被動為主動，在檔案工作流程中積極地進行前端介入和控制，成為主動的設計者和溝通者；從手工服務轉向智能化服務，以檔案的數字化和信息化為依托，強化檔案的全文檢索、在線查檔等功能，力爭實現讓師生、校友“最多跑一次”；從階段性服務轉向全過程服務，適時根據工作中的新情況、新問題，對部門檔案員進行全程指導，同時善于對各類管理工作中形成的文件資料進行系統梳理，厘清他們之間的有機聯系和底層邏輯，把文件資料按照檔案管理規范整理成具有保存和利用價值的檔案。

二是擴展服務范圍，提升服務層次。大學內部治理體系建設，首要的任務是使大學回歸本原，回歸到以學術性為主旨，以人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承為核心任務的道路上。在此框架下的高校檔案治理，也不能偏離此道，應努力成為行政工作的輔助者，學術工作的支持者，全校工作的忠實記錄者。

三是加大檔案文化培育和利用力度。首先是把握檔案文化的正確導向。提升檔案工作的政治站位，拓展檔案工作視野，找準檔案工作服務立德樹人根本任務的契合點和著力點。其次要針對館藏資源增加“展示”功能，通過網站宣傳以及各種展覽活動，展示特色館藏、編研成果，讓更多師生了解檔案，認識檔案，從而發揮檔案館作為資源聚集地的作用。最后還要不斷豐富檔案文化活動。通過舉辦各類活動和征集有形物品，持續創新豐富檔案文化載體，以檔案文化的物化、活化來傳承大學文化。

4.激發“強智庫”功能

近些年，隨著高校審計、評估、巡視等工作對檔案的高頻利用，高校管理者的檔案意識顯著提高，高校檔案“資政”功能的重要性越發凸顯。于是，檔案人開始著力于研究如何深挖檔案價值，把檔案庫發展為支持學校領導決策的智庫。

一是要引入多元主體參與檔案事務管理，克服檔案治理過程中的碎片化和孤立化的問題。通過檔案部門之間，檔案部門和其他職能機構（如信息辦、教務處、學生處等）、與檔案的高頻使用部門（如審計部、財務部、組織部等）之間，以及與師生之間的協同合作，建立起多維度的互動管理格局，以實現檔案事務管理的高效率，充分激發檔案在其他業務工作中的重要支撐作用。

二是要建立科學化的考核體系，發揮檔案在大學內部治理體系中的評價作用。要把“死”檔案激“活”，關鍵是要發揮檔案在大學內部治理體系中的作用，促進學校理順權力運行，激發辦學活力，提升管理績效，完善制度體系，建立問責機制。檔案工作是一項極其重要的考量指標和工作抓手，真實記錄并反映著高校各項工作的運行情況，容不得“弄虛作假”，因此將檔案工作水平作為衡量一所高校各部門工作績效的重要指標具有極高的可信度和可行性。要強化檔案制度的剛性，提高檔案制度的約束力和執行力，加強檔案工作的力度；制定科學化的考核體系，將檔案工作的考核結果真正反饋于大學治理的各項決策，并配合建立校園問責機制；還要制定對歸檔材料的定時審查制度，及時發現所歸檔案的底層規范性問題并盡早幫助相關部門在規定時間內拾遺補闕，不留后患。

*本文系南京審計大學2019年高等教育研究課題“審計學科發展的歷史邏輯——基于南審校史研究的視角”（項目批準號：2019JG049）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[R]. Oxford： Oxford University Press.1995： 2-4.

[2]鄭杭生，邵占鵬.治理理論的適用性、本土化與國際化[J].社會學評論，2015（2）： 34 -46.

[3]熊光清.治理理論在中國的發展與創新[J].江蘇行政學院學報，2018（3）： 90-96.

[4][6]徐擁軍，熊文景.檔案治理現代化：理論內涵、價值追求和實踐路徑[J].檔案學研究，2019（6）： 12-18.

[5]黃霄羽，楊青青，黃靜，張云.持辯證思維顯精神慰藉融社會治理——2018檔案年會主題折射國內外檔案工作的最新特點和趨勢[J].檔案學研究，2018（3）： 133-140.

[7]晏秦.論檔案治理的內涵、特征和功能[J].檔案管理，2017（4）： 4-7.

[8]陳忠海.論國家治理視域下的檔案治理[J].檔案管理，2017（6）： 21-24.

[9]管先海，李興利.談談“檔案治理”[J].檔案管理，2017（4）： 69-70.

[10]周坤順.現代大學制度視域下的高校檔案治理[J].檔案管理，2018（4）： 55-57.

[11]孫嘉焯.試論“大檔案”[J].山東檔案，1995（3）： 15-17.

[12]韓彬彬.高校信息公開背景下高校檔案館職能轉型研究[J].檔案學通訊，2013（4）：94-97.