完善能力多樣化干部隊伍的緣起與路徑

2020年2月23日，習近平總書記出席統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議并發表重要講話，指出領導干部“要增強綜合能力和駕馭能力，學習掌握自己分管領域的專業知識，使自己成為內行領導”。我們必須高度重視干部隊伍建設，只有建立起了能力卓絕的干部隊伍，各項黨的為人民服務的政策才能夠得到充分的執行與落實，若干部能力有所不逮，黨的工作“所托非人”，再好的政策都可能執行走樣，全心全意為人民服務的初衷都會被打折。然而，在個別地方干部隊伍建設中仍存在多樣性能力被忽視、干部能力嚴重同質化的問題，這種同質化使得地方干部由原來所追求的“T”字型能力結構逐漸向“O”字型能力結構轉變。本來，“T”字型結構強調干部必須擁有寬廣的、多樣化的相關能力與精深的專業能力，而目前有些地方政府卻有些忘了干部能力建設的“初心”，將干部能力建設納入了“格式化”的范疇，使得干部越來越“萬金油化”，各方面能力都有一些，但卻缺乏精深的專項能力，這使得一些地方干部隊伍逐漸成為了“O”字型能力結構：“千人一面”，彼此成為了相似形。未來，必須從源頭上來解決干部能力同質化問題，塑造能力多樣化的干部隊伍，以便實現多方面、全方位全心全意為人民服務的宗旨。

“入口”能力要求同質化

在我國，“干部”可以說是個模糊的稱謂，而更為精確的說法應該是“公務員”，故而干部的“入口”實際上也就是公務員的“入口”。自公務員公開招考制度實施以來，我國干部隊伍的素質得到了極大的改善，基本上實現了“革命化、年輕化、知識化、專業化”的戰略目標。從國家的發展軌跡來看，我國經濟突飛猛進的軌跡與公務員招考制度實施的軌跡幾乎協同共進，正是在公務員招考規模逐漸擴大、各項管理內容逐漸完善的過程中，中國經濟社會也在加速進步，這種進步以每十年接近翻一番的速度成長。數量進步的積累終于在2010年取得了質量的突破，當年我國GDP總量開始超越日本居于世界第二位，此后我國GDP逐漸拉開了與日本的差距，與世界霸主美國的差距也在逐年縮小。雖然我們不能武斷地說這種進步就來源于干部“入口”制度的改變，但國際范圍內對“中國發展奇跡”來源于政府的設計、推動、放權、服務并未有多少爭議。也就是說，無論是持有自由主義的觀點，還是持有保守主義的觀點，抑或中性的觀點，大家都認為中國政府對“中國奇跡”起到了原動力作用、推動力作用、保駕護航作用。然而，“政府”不是空洞之物，它是由人組成的組織，其組成人員就是各類干部。所謂政府推動“中國奇跡”的發生，實際上指的就是由干部推動、造就了“中國奇跡”。就此而言，公務員公開招考的實行，通過提升干部的素質與能力，最終促進了國家的發展，這可算作是干部“入口”改革的巨大歷史功績。

在目睹“入口”改革帶來干部能力飛速提升的效果之后，全國各地進一步加大了公開招考的力度與范圍，“逢進必考”成為了一種干部遴選的常態。然而，隨著時間的推移和公開招考制度的普及化，我國歷史上科舉制曾經面臨的困境在公務員招考中又開始出現，這就是考試內容的固定化、程式化，并由此造成了干部“入口”能力的嚴重同質化。在全國各地的公務員考試中，一般都包含書面測試“申論”與“行政職業能力”這兩門課程，再輔之以綜合面試。“申論”本來考察考生面對特定事項（案例）時的問題界定能力、問題分析溯因能力、問題解決能力，“行政職業能力”本來考察考生常識、綜合知識、邏輯推理能力、數理分析能力等，但隨著考試歷史的積累，這兩門考試科目的內容逐漸出現了形式格式化、內容固定化的趨勢，甚至一些考生、輔導老師、商業培訓組織都能夠預測出未來考試的大概內容。即使綜合面試的內容，由于“結構化面試”的剛性要求，其在操作中也出現了嚴重的內容固化現象，以至于一些商業培訓機構推出面試“包過班”，由其對考生進行“專項魔鬼化培訓”，在培訓后有的考生也確實能夠順利通過。在這種情況下，為了準備公務員考試，各類政府干部的“后備力量”逐漸擁有了類似的、同質性的知識體系與能力體系，使得無論通過考試成為當前干部的，還是準備通過考試成為未來干部的群體在能力儲備上都嚴重的“千人一面”。

日常考核同質化

在通過考試成為正式干部之后，每個公務員都要面臨日常性考核評估。考核評估，既是公務員的一項權利，也是一項責任，通過考核評估，能夠發現干部工作績效的亮點，也能夠洞察干部工作績效不佳之處。可以說，干部考核與評估是實現干部管理中“嚴管”與“厚愛”結合的工具，正是有了考核與評估，才能夠讓敢干事、能干事、干實事的干部獲得認可與晉升，讓敷衍塞責、人浮于事、毫無擔當的干部得到應得的懲戒與糾偏。令人頗感遺憾的是，如此重要的干部管理“常規武器”在一些地方干部日常性考核評估中卻有流于形式的風險。對每個地方政府或者政府部門來說，每年都進行一次甚至多次的考察，每年年底都要張羅干部績效考核，每年幾乎都對相同的一撥“知根知底”的熟人進行考核，使得政府中產生了干部考核倦怠，這種倦怠主要表現在兩個方面，其一是指標選擇的倦怠;其二是考核成績分等級的倦怠。這兩種倦怠最終導致了干部考核工作的同質性泛濫。

在指標的選擇上，從全國絕大多數地方政府的干部績效考核來說，主要都采用了“德、能、勤、績、廉”的一級指標體系，同時在每個一級指標體系之內，又進一步細分為工作作風、生活作風、完成目標程度等操作性指標。在剛開始進行干部績效考核時，不少地方對指標的選取還比較謹慎，盡量采用一些較為科學的方法，比如頭腦風暴法、德爾菲法等，在每個一級指標下設置二級指標、在二級指標下設置三級指標，同時還使用隸屬度分析、變差系數分析、相關分析等方法來對指標進行篩選，剔除不符合統計規律的指標。在指標篩選完成之后，還會使用配對比較法、層次分析法、矩陣法等對指標體系進行賦權，使得指標擁有科學的權重體系。但隨著考核的常規化，地方政府對指標進行更新的動力越來越弱，以至于常常將一套指標使用五六年，甚至十年以上，而指標的權重也幾乎年年不變。這就使得指標體系陷入了僵化狀態，無論對什么性質的干部都基本上使用同樣的指標體系，也使用同樣的指標權重，評估在指標體系上走向了嚴重的同質化。

在考核成績的分級上面，各地也逐漸走向了形式化。干部績效考核的目的就是為了獲得每個干部工作績效的總體狀態，然后對工作突出的同志予以點名表揚、獎勵、晉升等，對工作不佳的進行督促、問責。要開展這些工作，必須要依據考核成績的分級情況展開。我國地方政府在考核分級中一般都按照優、良、中、差四個等級展開。在全國剛開始普及干部績效考核時，各地基本上能夠按照正態分布形式對干部的績效進行分級，但隨著每年都要展開此項工作，考核的重復性最終導致了考核倦怠，后來不少地方政府的考核成績就變成了以“良”為主，其他為輔的形式。我們曾經在西南、西北、華東調研過干部年終考核情況，發現有超過85%-90%的干部獲得的績效結果都是“良”，剩余5%-10%左右的干部為“優秀”，“優秀”等級每年還會“輪流坐莊”。這種績效考核結果分級流于形式的做法，最終使得每年干部的考核結果嚴重同質化。

干部使用的同質化

干部使用涉及到干部分工與干部晉升兩方面問題，也涉及兩者兼有的問題。首先，“干部使用”指的是對那些新進入單位的公務員進行分工，讓他們承擔特定職能的工作;其次，“干部使用”也指對在本單位工作過一段時間的干部，選擇表現優秀者進行晉升，將其推薦到更大的為人民服務平臺上去;最后，“干部使用”還指前兩種情況的結合，也即將干部晉升到新的平臺，并為其分工安排某一項工作。

“中國奇跡”的取得，源于中國干部使用方式的正確，將那些有能力、有實績的干部選任到合適的崗位，帶來了各個崗位工作成效的不斷提升，最終以干部績效為杠桿撬動了國家整體的發展與進步。甚至可以說，改革開放的成就很大程度上也是干部使用的成就。然而，在干部使用的主流成就之下，也有一些地方政府近年來在干部使用中逐漸出現了“同質化”問題，這表現為不同專業崗位選用類似的“萬金油”人才，特定專業崗位工作的不同專業階段選用同樣的“萬金油”人才。“不同專業崗位選用類似的‘萬金油人才”是指一些地方在干部使用中，面對不同專業職能部門，哪怕這些部門具有明顯的專業特征，也一致性選用“萬金油”式“通用人才”，甚至美其名曰“干部需要的是能力全面，統攬全局”。但這種做法往往會造成“外行領導內行”的局面，最終耽誤工作的開展，黃岡市前衛健委主任對本職工作的認知模糊就屬這種情況。“特定專業崗位工作的不同專業階段選用同樣的‘萬金油人才”是指在特定專業職能工作的不同階段均選用類似的“通才”，比如在公路建設決策、公路建設設計、公路建設實施、公路建設監理、公路建設驗收等不同的公共交通建設職能階段，均選用類似甚至相同的干部來推進工作。對于一些不同階段、不同環節性質差異極大的工作，在不同階段、不同環節選用相同或者類似的干部，顯而易見會耽誤工作。但目前一些地方政府中確實存在著這種現象，比如同一類衛生與保健干部既要負責建設醫院的決策，還要負責建設醫院、安裝設備、招聘醫生等，這造成了嚴重的干部使用同質化問題，也常常造成新醫院籌建的低績效。

突破同質化引發的僵化陷阱，構建能力多樣化干部隊伍

一般而言，人的精神生活狀態一定程度上取決于其擁有知識的豐富程度，擁有知識越多樣化、內容越豐富的人群，其精神狀態總體上也越飽滿。但在“入口”同一化的態勢下，干部擁有的知識結構嚴重趨同，這也導致其精神生活方式走向趨同，這種精神趨同自然會降低干部群體精神生活的活躍程度。從組織科學揭示的規律來看，“沒有考核就沒有管理”，評價與考核決定著一個組織管理的走向，多樣化的考核模式自然導向多樣化、豐富化的管理生活。在干部日常考核走向同質化的同時，政府的管理活動都會在考核的導向作用之下逐漸單一化，組織各類活動也逐漸單一化，這種單一化在干部使用中表現得更為明顯。一方面，考核本身影響到干部的使用，畢竟干部使用的一個重要依據就是績效表現，它需要通過考核來獲得;另一方面，干部使用本身是組織管理中的有機組成部分，組織管理生活的單一化必然影響到干部使用，使其也呈現單一化傾向。在干部群體精神生活活力欠缺、組織管理生活模式單一的前提下，這類組織就會在精神與物質上都陷入活力欠缺狀態，嚴重時甚至會走向僵化。就此而言，干部管理中的同質化存在著將政府引入僵化的風險。

熱力學第二定律早就洞察了一個組織走向僵化的“熵增風險”。它指出，一個封閉的系統，在系統要素不斷走向同一化的過程中，其“熵”（紊亂度）會持續上升，使得組織失去活力，而熵增加到無限大狀態時，整個組織就會走向崩潰。要突破這種風險，就必須營造開放的系統狀態，使得系統與環境時時刻刻保持著能量與物質的交換。未來要解決我國一些地方政府中存在的由干部群體活力不足引發的僵化風險，就必須遵循熱力學第二定律。

第一，在干部選用原則上重樹“T”理念，大力反對“O”理念。首先我們應該在用人理念上進行徹底轉型，重塑干部的“T”字型能力理念，在干部的選用、任用、晉升中，要求他們必須做到“一專多能”，甚至“多專多能”，至少要有一項專業能力，且這種專業能力必須與崗位匹配。同時，為了保證與其他崗位的“合作治理”“協同治理”，還需要掌握寬廣的其他類知識，以便與兄弟部門、兄弟崗位合力實現組織管理效能的最大化。在此過程中，要反對知識與能力單一化的“O”字型能力傾向，反對“萬金油”式毫無專長的用人理念。

第二，在“入口”上進行改革，對不同專業職能部門的崗位采用凸顯專業化特征的考試內容與考試方式。雖然我們的公開招考取得了舉世公認的成就，但其同質化的考試內容與考試方式，確實也存在著選用干部的“萬金油”傾向，畢竟政府中絕大多數崗位屬于專業職能崗位，需要專業知識，這就需要在未來突破簡單的“行政職業能力”“申論”測試模式，針對不同類職能部門、崗位采用不同的考試內容與考試方式，使得“專業性”居于考試的首位，這才符合公務員制度塑造“專業管理人員”的初心。

第三，繼續發揚“從一線選用干部”的務實精神。隨著公開招考的實行，我們有些忽視選用干部的傳統經驗。本來，無論是革命戰爭年代，還是社會主義建設、改革開放時代，我們從一線操作部門選用干部都是一項讓其他國家、其他政黨羨慕的經驗。未來我們可以在把招考作為基本模式的基礎上，也繼續嘗試從生產一線、工作一線選用合適的人才。實際上，此次戰“疫”過程中，從戰“疫”前線突擊提拔干部的做法，就是新時代從一線選用干部的嘗試，未來還可以在其他領域繼續嘗試從一線選擇有專業能力、有擔當、能干事、愿干事的公民，將其納入干部隊伍。

第四，在當代發揮“學而優則仕”的合理價值。“學而優則仕”并非一個貶義詞，它指的是將那些專門鉆研政府管理、公共管理的社會科學家吸引到政府管理實踐部門，充分發揮他們的專業優勢。在古代歷史上，范仲淹、文天祥、諸葛亮等都是“學而優則仕”的典范，他們利用自己的專業知識為國家作出了杰出的貢獻。未來我國也可繼續探索使用“學而優則仕”的方式。在具體操作上，可以采用直接選任的模式，將高校與科研院所從事政府管理、公共管理的專家選任到政府對口部門，以發揮他們的專業優勢，解決政府管理專業性不足的問題。這種做法在發達國家其實是司空見慣的，只不過它們將其稱之為“旋轉門”制度，強調的也是政府要隨時吸納高校等科研機構的專家進入政府擔任重要職務。

第五，通過合適方式將“野賢”吸納進政府。“野無遺賢”一直是中國選人用人的基本理想。在解決我國一些地方政府干部專業能力單一化問題時，還可以嘗試從各行業“察舉”人才，這既可以通過一定的推薦程序，也可以通過公民的自我推薦程序，將確有服務能力、組織能力的公民經過合法的模式選用到政府中來。這可以說是補充“逢進必考”的一種有益模式。實際上，我國歷史上也曾有過這種成功經驗。作為中國最強盛時代代表的唐太宗時代，通過科舉考試制度每年從全國選用大量的人才進入政府，唐太宗李世民甚至自豪地宣稱，通過科舉考試制度，“天下英雄，入吾彀中矣”。即便如此，唐太宗也依然堅持從民間搜尋“遺賢”，最后發現了一代名臣馬周等杰出人才，有效補充了考試制度的缺憾。

第六，在績效考核中推行“差異化”“專業化”評估為主，綜合評估為輔的模式，同時評價結果必須符合正態分布。在進口實現了“源頭活水”之后，干部日常績效考核也要做出改革。未來需要突破綜合評估為主的評價模式，推行“差異化”“專業化”為主的模式，也就是說，需要對每個部門，甚至每個崗位開發出差異化、專業化的評估指標，以專業能力、專業績效表現作為評價對象，以解決干部管理能力“O”型化問題。在績效考核中，綜合評估只是作為干部工作的“保健因素”，人人都必須具備良好的綜合績效水準，但真正體現干部工作表現好壞的主要以專業化績效考核結果為準。同時，績效考核結果必須符合正態分布原理，只有這樣，才能體現“干好干壞不一樣”“干多干少不一樣”的積極行政原則。

第七，在使用干部的過程中，要以專業能力、專業績效表現作為依據，體現行政管理、公共服務的專業化特征。無論是選用、晉升干部，首先都應以其具備的專業能力、專業績效表現作為依據，將干部安排到與專業能力匹配的崗位上去。尤其對于那些專業性職能部門，比如電力、水利、財政、衛生等，必須堅持“以專業用干部”的原則，只有這樣，才能夠解決過分重視“通才”導致的外行領導內行問題。

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“基本公共服務均等化實施效度和實現程度研究”（項目編號：18JZD047）研究成果】

【參考文獻】

①尚虎平、韓清穎：《我國政府獨特績效產生的原因及其價值》，《政治學研究》，2019年第3期。

②《中華人民共和國公務員法（實用版）》，北京：中國法制出版社，2019年。

責編/周小梨? ? 美編/楊玲玲