政府與社會資本合作財政風險監管問題研究

徐厚淑

關鍵詞：PPP模式? 財政風險? 監管問題? 績效評估

政府與社會資本合作模式，鼓勵民營資本、私營資本和政府合作，參與公共基礎設施的建設。從廣義上來看，該模式是政府部門和私營部門合作期間，讓私營部門掌握資源，提供公共服務，相比于雙方單獨行動，能取得比預期更加有利的結果。與此同時，財政管理工作的難度提高，必須加強監管力度，才能推動建設項目順利進展。以下結合實踐，探討了財政風險的監管問題。

一、政府與社會資本合作的特點和意義

（一）特點

近些年，政府與社會資本合作，在基礎設施建設項目中經常采用，本質上是一種融資手段，能對政府和社會資源進行合理配置。政府與社會資本合作的特點如下：第一，伙伴關系。社會私營部門和政府之間的伙伴關系，最主要的特點是目標一致，利用最少的資源和成本，獲得最多最優的產品或服務。私營部門能獲得自身利益，政府部門能得到公共利益和福利;第二，利益共享。私營部門和政府之間，并不是簡單的分享利潤，而且獲得長期、穩定的投資回報，且私營部門不能獲得超額利潤;第三，風險共擔。面對風險，政府部門可提供現金流量補貼，私營部門則對管理工作進行把控，從而規避風險。

（二）意義

第一，能促進經濟轉型升級。政府與社會資本合作模式下，政府能向社會資本開放公共服務和基建項目，形成更加多元化、可持續的資金投入機制。如此，能整合社會資源，激發民間資本的活力，為企業發展拓寬空間，為經濟增長提供動力，實現經濟的轉型升級。

第二，能加快轉變政府職能。政府與社會資本合作模式下，能規范政府的發展規劃，落實公共服務職能、市場監管職能，對社會資本進行管理時，提高管理效率、提升創新能力，將政府的精力從微觀事務轉移到宏觀事務上。如此，有利于政府簡政放權，促進政府職能轉變，突出國家治理的理念。

第三，能構建現代財政制度。政府與社會資本合作模式下，本質是政府購買服務，管理工作的重點，從年度預算收支轉變為中長期財政規劃，這和財稅制度改革的目標是一致的。該模式的應用，能推動新型城鎮化建設，為項目開展提供充足的資金支持，構建現代財政制度。

二、政府與社會資本合作財政風險監管問題

（一）責權劃分不清

政府和社會資本合作時，如果財政監管風險高，政府和私營部門之間，很容易出現以公謀私的現象，促使財政風險轉嫁到社會公眾身上。雙方合作時，如果責權劃分不清，會出現推諉扯皮的情況，導致項目進展不順利。

（二）風險控制缺失

從我國現行的政策方針來看，對于財政風險的控制指標比較寬泛，如何執行、如何優化標準設置、失控時如何懲罰，處于缺失狀態。在風險監管方面，目前僅有《政府與社會資本合作項目財政承受能力論證指引》這一個規范，難以應對實際的風險控制問題。

（三）隱性負債風險

政府與社會資本合作時，從經濟角度來看具有明顯的優勢，能對社會資金進行合理配置，提高使用價值。但是，如果私營部門沒有樹立正確的合作意識，項目進展中就容易出現負債事件，形成隱性負債風險。

（四）政策難以落實

政府與社會資本合作在開展過程中，依據相關規范要求，財政部門、政府部門，均是財政監管者，要求下屬機構做好監管工作。由于政出多門，監管工作缺少統一的指導思想和目標，不同部門機構各自為政，就會導致政策難以落實，甚至阻礙合作項目的正常運行。

（五）金融工具缺失

相比于國外的政府與社會資本合作模式，我國項目多是在股東的擔保下融資，融資工作是少數銀行和投資人的事。由于缺少金融工具，很可能提高企業的負債率，如此一來，就會影響項目進展。而且，我國地方政府和國企，由于杠桿率普遍較高，這個矛盾和問題更加突出。

三、加強財政風險監管力度的措施

（一）加強資產債權管理

財政管理中，總資產是總負債和所有者權益之和，這是財務工作的基礎。基于這一背景下，必須提升公共債務的管理水平，樹立產權意識，盤活國有資產，對政府負債和國有資本進行有效管理。此外，社會資本的管理涉及多個利益群體，項目啟動前應明確劃分各個參與方的責權利，關注資產的動向，實現信息共享，為財政風險的防控提供依據。

（二）進行項目需求分析

政府與社會資本合作項目開展前，政府要做好市場調研工作，從項目建設意義、實際需求兩個方面，展開大數據分析，避免盲目追求個人利益、損害社會集體利益。具體操作上，一方面要完善財政監管體系，提高精準度和針對性，不放過任何一個環節;另一方面加快當地的財政規劃改革速度，結合城鄉發展要求，制定短期、長期發展目標，完善財政資金的約束機制，按照嚴格的程序進行審核，最終才能進入項目庫。

（三）健全風險監管體系

一般情況下，政府與社會資本合作項目，具有規模大、周期長、成本高的特點，要想對財政風險進行監管，必須具有完善的監管體系。其一，在公私合作經營的范圍內，對項目進行可行性分析，建立財政風險評價模型;其二，合作項目在資源采購、合同簽署階段，均要制定完善的財政風險評價體系，對合作方進行擇優選擇;其三，得到特許經營許可后，采用財政風險動態監管模型，突出監管的實時性和全面性，能及時發現經營問題并處理，保障各個參與方的經濟利益。

（四）開展績效評估工作

新形勢下，構建服務型政府，管理工作要注重績效評估，將其建立在公共服務的基礎上，突出財政杠桿的作用。那么，應該如何在公共服務的基礎上進行績效評估呢？第一，對現有工作進行檢查，明確問題原因并及時解決;政府部門構建后，評估是否滿足服務型條件;第二，政府與社會資本合作項目中，既要對項目進行績效評估，又要對政府進行單獨評估，切實發揮出績效評估的監督作用;第三，可以引入第三方評估機構，保證評估結果的真實性、可靠性。

（五）引入政府預算管理

政府與社會資本合作項目在管理中，為了提高財政風險的監管力度，可以將公共債務的管理，和政府預算管理相結合。首先，合作項目出臺后，對預算編審庫進行滾動管理，項目符合運行條件，才能投入項目;其次，核算項目資產時，按照現值進行支出、補貼、預計收益，保證賬實相符;最后，采用項目風險基金制度，制定風險資金比例、補償原則，保護各個參與方的利益。

四、結束語

綜上所述，政府與社會資本合作，常用在公共基礎設施項目的建設中，具有伙伴關系、利益共享、風險共擔的特點，能促進經濟轉型升級、加快轉變政府職能、構建現代財政制度。本文指出財政風險監管工作存在的問題，必須加強資產債權管理，進行項目需求分析，健全風險監管體系，開展績效評估工作，引入政府預算管理，以推動合作項目順利進展。

參考文獻

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