蘇南地區鄉鎮企業集體土地入市的困境與機遇

程竹

摘要：十八屆三中全會針對農村土地制度改革提出了明確任務和要求，首次允許中國農村集體經營性建設用地進入土地市場。蘇南地區有著較為特殊的社會經濟現狀，這里鄉鎮民營企業發展較快，鄉鎮經濟較為發達，城鎮化水平較高，但該地區土地政策已逐漸無法匹配快速發展的市場經濟。隨著產業結構調整及經濟發展模式的轉變，該地區通過發展鄉鎮企業實現非農化發展的方式也出現了新的定義，即“新蘇南模式”。這一模式作為蘇南地區工業化發展到一定程度后實現新型工業化、邁向現代化的新選擇，發展多元化產權經濟、城鄉一體化建設、鄉鎮園區經濟是必行之路，而集體土地流轉在這一經濟發展中必將起到重要正向作用。然而，在蘇南地區率先嘗試農村集體土地流轉，面臨著困境。

本文通過對蘇南地區地方政府及相關企業的走訪調研，梳理農村集體建設用地入市政策，考察當地金融機構相關金融政策，分析了蘇南地區集體土地入市過程中存在的問題，提出了該地區集體土地入市的現實路徑及機遇。

關鍵詞：農村集體建設用地 ?土地入市 ?政策困境 ?機遇與路徑

一、研究背景

我國當前城市化發展速度飛快，城市建設及工業用地緊缺現象日益嚴重，快速發展的市場經濟和與之不相適應的用地制度間的矛盾愈發凸顯，并且在經濟愈發達的區域矛盾愈激烈。因此，解決城市建設、工業用地緊張與保障農戶利益及國家土地政策的矛盾成為亟待重點攻克的難題。與此同時，農村經濟伴隨著市場經濟發展出現了結構轉型，農村集體土地的資產性日益凸顯。在以鄉鎮經濟發達為整體特征的新蘇南模式下，現有的集體土地制度已無法滿足鄉鎮企業的發展需求。權屬模糊、法律限制多、所有權主體虛位等導致農村集體土地被低效利用，這些問題已成為蘇南農村經濟發展的絆腳石。因此，土地物權市場化勢在必行。

二、集體土地入市政策演變

國家土地政策隨著國情及經濟建設需求的變化不斷演化。建國初期，全國尚處于農耕型經濟，土地作為最主要的生產資源，國家實行農民土地所有制。后由于國家為促進生產力及生產工具資源優化分配，提高生產效率，在統一使用農民私有土地的基礎上引導小農生產走向規模生產，農民個體經濟走向集體經濟。1956年，中央發布《高級農業合作社示范章程》，從而實現了農民土地集體所有。1962年，中央通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》，明確了人民公社以生產隊為基本核算單位，生產隊范圍內的土地歸生產隊所有，并禁止土地出租、買賣。1986年，中央為發展外向型經濟，允許農村合作經濟組織自主經營按規劃建成的房產等設施出租。1987年，中國鄉鎮企業發展迅速，成為農村經濟的半壁江山。國家土地管理局開始試點鄉鎮村辦企業使用集體土地的有償使用。1992年，國務院發布《關于發展房地產若干問題的通知》，入市規則初步形成。1995年，國家土地管理局開始通過在東南沿海到中部、東北地區不同經濟發展程度區域的試點，應對各地區不同的經濟發展程度、不同的用地現狀，各試點為集體土地入市相關法案的修訂提供了參考樣本及寶貴經驗。2005年，國土資源部發布《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，在經濟發達的蘇南地區，各鄉鎮集體土地早已被二、三產業大量占用。重新規劃入市能有效提升該區域的經濟發展活力。由于政府及相關土地部門的支持，相關法規制定已出現雛形。2014年，國土資源部再次選擇發展程度不同的區域開展典型試點，并開展了更為現實的改革。

三、集體土地入市困境

（一）鄉鎮政府土地流轉的意愿及困難

通過對蘇南各地多個鄉鎮的走訪調研了解，鄉鎮政府有較積極的主觀意愿就地方民營企業在集體土地入市上給予相應的政策安排，對既成事實的集體工業用地在足額繳納出讓金及辦理相應手續后給予辦理國有工業用地產權證。鄉鎮政府在獲得土地轉讓款作為財政收入的同時，帶動當地地方民營企業的發展。通過集體土地出讓，地方政府啟動新的工業園區建設及配套基礎設施建設，從而實現重新布局及升級產業結構。

同時，地方政府依然面對諸多困難。首先，國家用地指標有限，土地相關部門出于多方考慮，暫無法給予明確的政策傾斜。地方政府在該政策環境下，“巧婦難為無米之炊”。其次，地方民眾配合度難以把握。各鄉鎮集體土地使用權涉及各鎮、各村甚至各戶切身利益。集體土地產權不明確的隱患將在轉讓期間凸顯。各地村民在涉及自身經濟利益時配合度較低。對于基層矛盾，政府層面協調能力有限。再次，鄉鎮企業是否具有購地意愿需政府調研考評，對于繳納土地出讓金的方式需制定合理有效的方案。對于無能力購地的鄉鎮企業，政府應出臺新的安置方案。最后，政府需指導金融機構積極介入。集體土地一旦入市流轉，將成為優質的融資押品。企業因支付土地出讓金而占用自有流動資金可通過銀行等金融機構融資得到釋放。

（二）工業企業意愿及困難

通過對蘇南地區民營企業的走訪調研了解，鄉鎮企業購地意愿強烈。鄉鎮民營經濟發達是蘇南經濟的特征之一，第二產業在蘇南鄉鎮經濟中占比逐年增長。民營經濟的發展不僅帶動地區制造業發展，為地方政府創造稅源，解決農民剩余勞動力就業問題，同時吸引了大量的外來務工人員，帶動了當地第三產業的發展，當地農村居民收入得以實現多元化。鄉鎮民營企業在地區內的重要性不言而喻。但是蘇南地區鄉鎮企業規模較小，區域內同質化競爭嚴重，產業集聚效應無法體現，企業融資難、融資貴。此類問題均受制于企業生產建設用地為“租用”集體土地。集體土地作為工業生產用地，企業僅獲得使用權而無實際產權，企業擴產建設畏首畏尾，對可持續經營信心不足。如能由政府主導，集體土地入市流轉，鄉鎮企業有積極的購地意愿。但盡管如此，調研中不少企業依然表示存在執行困難。

首先，一次性繳納土地出讓金將占用企業大量生產流動資金，不少企業本身無能力一次性繳納土地出讓金。原集體土地上建設的廠房、辦公房甚至生活用房均未獲規劃許可，更未繳納任何稅費，此次一并繳納對企業流動資金壓力無疑雪上加霜。其次企業在未獲得土地權證前無銀行融資能力。僅憑企業自身信用無法從銀行等金融機構獲得融資，企業無能力繳納土地出讓金。最后，更有經營情況不善的企業，因集體土地入市流轉、政府重新規劃用地等原因導致已占用的集體土地被征收，企業被清退。

（三）金融機構的意愿及困難

近年來，從中央至地方均多次出臺各類政策，致力于解決小微企業融資難、融資貴問題。各地方金融機構融資政策及產品設計也大力向小微企業傾斜。但金融機構趨利避害的風控特性讓他們在涉小微項目前依然挑肥揀瘦。對于擁有強擔保的民營企業金融機構大力支持，而對于無資產抵押的企業則保持觀望。對于集體土地入市流轉，各金融機構則是樂觀其成。企業一旦獲得入市流轉的土地產權，便獲得了強擔保押品，對于金融機構而言，這些企業均是優質的潛在客戶。但當前的困境為，企業先期需得到融資用于繳納土地出讓金，而金融機構則無法在獲得抵押權前向企業提供資金支持。金融機構受其風控合規流程限制，無法先跨出第一步。

四、農村集體建設用地入市的路徑選擇

（一）由基層向政府傳導

蘇南地區的經濟活力來自于地方企業的不斷創新，敢于對現行的經濟制度及政策提出合理性的建議，并勇于踐行改革，這本身便是“新蘇南模式”形成的社會基礎。

自下而上的創新更具多元化及參考性。由基層企業不斷積累經驗，提出改革意見。各級政府通過實地調研走訪，聽取基層匯報、專家意見，溝通偏好，嘗試試點改革。由基層向政府傳導的改革更具急迫性、必要性。

（二）由政府向基層的政策推動

改革的出臺設計法規甚至法律的修訂，政府對改革本身雖然認同，但法案的修訂則需通過實踐驗證。由政府主導“試點改革”，并逐步擴大試點范圍，在不同地域、不同經濟環境下多點檢驗，才能最終改進相關制度，讓發展實踐更平坦、順暢。從改革設計上看，農村集體建設用地入市的政策過程體現了國家意志，國家土地管理部門從吸納地方經驗開啟政策試驗，自上而下地推動實踐的發展與政策的形成。

（三）建設流轉環節中的基礎配套

完善的評估體系是農村集體土地流轉的基礎。在制定集體土地出讓金標準時，既需要考慮當前土地實際使用現狀，亦需要考慮涉地農民的補償標準，一戶一策，合理制定。同時更應立足于長遠規劃，將未來基礎設施建設成本核算在內，在參考市場價格的基礎上進行科學評估。既不增加企業過重負擔，亦不讓涉地農民利益受損，同時兼顧區域未來發展，真實反映土地資源價格。

多渠道的金融平臺是農村土地流轉的有效工具。國有工業用地是農村集體土地流轉的主要方向，而地方工業企業是農村集體土地流轉市場的主要需求方。對于農村集體土地流轉所需的產權轉讓成本將是工業企業當下的沉重負擔，但土地資產對于企業所產生的經濟價值的體現卻存在滯后性。至此，多渠道的金融平臺和融資手段成為農村集體土地流轉過程中的助推力。地方農商行的介入有效地解決了工業企業短期內的資金需求，但由于其內部政策尚不夠靈活，風控制度嚴謹，在產權明確前無法全權介入。在地方政府的協同下，引入政策性擔保機構成為傳統金融機構介入農村集體土地流轉市場的首選方式。

健全的登記制度是農村土地流轉的保障。農村集體土地流轉時審批核對程序和手續過于繁瑣將阻礙高效有序流轉。當下，農村集體土地使用存在很多不規范，對于各類“不規范”要區別對待，酌情靈活處理，做到一戶一策，一時一策。健全的登記制度可以起到清理舊弊的作用，同時做到產權流轉有序，權屬明晰，每一流程有據可查。

（四）成立農業發展公司，調控農地流轉二級市場

我國農地流轉市場的發展完善仍需要較長久的經驗積累及發展過程，且農地市場的供需和價格形成機制具有其特殊性，在當前農地流轉一級市場不具有調控二級市場功能的情況下，需要有效保護這一資源并平抑市場供需。

農村集體建設用地自主入市規模分散，成立農業土地發展公司將有效規劃入市土地，提高土地利用效率。同時，通過農業土地發展公司，可以吸引更多的投資團體，在土地流轉中擁有更強的談判力，從而達到利益最大化。政策可賦予農業土地發展公司特殊權力，調節農業用地使用權流轉二級市場的功能，使國家調控流轉市場的手段多元化。同時，農業土地發展公司的成立將減少農村建設用地的自發入市現象。

（五）引入融資性擔保公司

針對金融機構所顧慮的信貸風險及內控風險，融資性擔保公司的引入能在一定程度上緩釋該種風險。由擔保公司為企業先行提供融資擔保，待企業獲得貸款、辦妥產權后將有權證的工業用地及廠房抵押至金融機構，擔保公司屆時退出。

五、結束語

建立城鄉統一的建設用地市場，推進農村集體經營性建設用地“入市”立法，構建農村集體經營性建設用地入市的法律制度，對于實現土地利用與價值、保障農民的收益和財產權益、提高農民生活質量、構建和諧社會關系具有重要意義。

縱觀中國農村土地政策變遷，當下經濟現狀的需求是政策演變的依據，政策的修訂也一向遵從科學性和現實性，“自下而上”與“自上而下”相互促進。在城市土地稀缺的當下，農村集體土地入市本身極為重要，需求極為迫切。困難與機遇并存。如何解決當前的困境，核心是處理好政府與市場的關系。如何抓住機遇，關鍵是建立健全市場機制，政府發揮宏觀調控作用，建設完善的市場配套體系，在市場中探索新的發展路徑，不斷檢驗、積累經驗，為政策的修訂提供參考依據，同時創造有利的農村土地入市外部環境。

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基金項目號：2018SJA1838。

作者單位：常州工業職業技術學院