新時期新疆水庫移民后續(xù)發(fā)展途徑的探索與實踐

徐 剛

（新疆水利水電勘測設(shè)計研究院,烏魯木齊 830000）

1 新疆大中型水庫移民現(xiàn)狀

1.1 移民人口

新中國成立以來，在新疆境內(nèi)570條河流上，已建和在建各類水庫655座，根據(jù)水庫規(guī)模劃分，全區(qū)大型水庫33 座，中型水庫137 座。這些工程在防洪、灌溉、供水、發(fā)電以及綜合利用等方面產(chǎn)生了十分顯著的社會、經(jīng)濟(jì)效益，但同時也產(chǎn)生了10.2 萬人的大中型水庫移民（2016 年末人口）。新疆大中型水庫移民主要分布于全疆14 個地（州、市），從地域上來劃分，南疆、北疆、東疆移民人數(shù)分別占移民總數(shù)的45%、42%和13%。至2017 年初，全疆大中型水庫農(nóng)村移民人均純收入7124 元，人均耕地4畝，人均住房面積26.74 m2。

1.2 當(dāng)前移民安置區(qū)存在的主要問題

由于過去補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、地方財政能力薄弱，無力解決移民搬遷安置資金等諸多因素，全疆水庫移民的生產(chǎn)生活仍很困難，移民安置區(qū)普遍存在如下問題：

（1）自然環(huán)境差，地方財政能力有限，安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較落后。

（2）移民安置多采取傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置方式，通過開發(fā)土地或調(diào)整土地將生產(chǎn)資料分配給移民家庭，因安置區(qū)移民人均耕地（草地）面積少、生產(chǎn)資料匱乏，生存空間狹小，影響移民后續(xù)收入增長。

（3）部分牧業(yè)移民，存在由畜牧業(yè)養(yǎng)殖向農(nóng)業(yè)種植的轉(zhuǎn)變，因種植技術(shù)水平低，造成農(nóng)作物產(chǎn)量低，最終被迫將承包地轉(zhuǎn)包給他人種植，安置后收入增長緩慢。

（4）移民人口文化素質(zhì)較低，就業(yè)能力差，缺乏勞動技能培訓(xùn)。

（5）安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，產(chǎn)業(yè)帶動能力不足，一產(chǎn)不優(yōu)、二產(chǎn)不強(qiáng)、三產(chǎn)不大，難以形成規(guī)模。

2 近期實施的惠民政策

2.1 后期扶持政策

2006-2014 年，大中型水庫移民后期扶持政策實施以來，新疆水庫移民的溫飽問題已基本解決，生產(chǎn)生活條件明顯改善，收入水平有所提高。由于新疆未執(zhí)行庫區(qū)基金的電價加價資金政策，水庫移民整體生產(chǎn)生活狀況未發(fā)生根本改變。據(jù)初步統(tǒng)計，2014 年全疆水庫移民人均純收入為5348 元/a，僅為全疆農(nóng)村居民人均收入的77%，實現(xiàn)《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號）確定的使移民生活水平逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平的中長期目標(biāo)，任務(wù)依然十分艱巨。

2.2 避險解困政策

2014-2016年，根據(jù)《國家發(fā)改委、財政部、水利部關(guān)于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2013]1730號），自治區(qū)人民政府組織自治區(qū)發(fā)改委、財政廳、移民管理局共同開展實施全區(qū)大中型水庫移民避險解困試點(diǎn)工作。經(jīng)統(tǒng)計截至2017年底，參與避險解困試點(diǎn)的移民村共60個，涉及移民9878戶40 944人，占新疆移民總數(shù)的40%，使用避險解困資金共19.3 億元，具體見表1。避險解困項目的實施，有效地解決了移民安置區(qū)危房、險房的問題，改善了移民居住環(huán)境，使移民的出行、飲水、用電、受教育等基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯提升，生產(chǎn)設(shè)施條件有所改善，對維護(hù)社會穩(wěn)定起到了積極的作用。

表1 新疆大中型水庫移民避險解困試點(diǎn)工作情況統(tǒng)計表

2.3 扶貧開發(fā)政策

經(jīng)統(tǒng)計，2017年新疆大中型水庫移民人口中處于貧困線以下的移民人口為1.3 萬人，約占移民總數(shù)的13%。這部分人口主要集中在南疆四地州（喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、阿克蘇地區(qū)）屬于連片特困地區(qū)，是新疆自然環(huán)境最為艱苦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為緩慢的地區(qū)，是典型的少、邊、窮地區(qū)。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》（廳字[2017]41號）和《自治區(qū)南疆四地州深度貧困地區(qū)脫貧攻堅工作方案》（2017 年）的要求，貧困人口需在2019年實現(xiàn)脫貧，并保證貧困人口有穩(wěn)定收入來源、有安全飲水、有生活用電、有廣播電視、有低保兜底；實現(xiàn)教育有保障、醫(yī)療有保障、養(yǎng)老有保障、安全住房有保障；貧困村實現(xiàn)通硬化路、通通訊網(wǎng)絡(luò)、通動力電、有基層組織陣地、有集體收入、有幼兒園（中心幼兒園）、有文化活動室、有便民服務(wù)中心、有衛(wèi)生室、有惠民超市。

在各級政府的高度重視下，經(jīng)對農(nóng)民社保、新農(nóng)合參保進(jìn)行補(bǔ)貼，2018年全疆移民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的移民人數(shù)分別為8.9萬人、4.5萬人，分別占移民總數(shù)的87%、44%，移民社會保障能力正在逐步得到加強(qiáng)。

綜上所述，通過后期扶持政策、避險解困政策和扶貧開發(fā)政策的實施，解決了移民安置區(qū)危房、險房的問題，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施水平得到明顯提升，生產(chǎn)設(shè)施條件有所改善，移民社會保障能力逐步加強(qiáng)，基本上解決了移民的后顧之憂。但是，由于采取大農(nóng)業(yè)安置，移民人均耕地（草地）面積少、生產(chǎn)資料匱乏，生存空間狹小，影響了移民后續(xù)收入的增長，同時由于安置方式的轉(zhuǎn)變（畜牧業(yè)轉(zhuǎn)向種植業(yè)），也使得純牧業(yè)移民安置后收入增長緩慢。

3 解放和發(fā)展生產(chǎn)力

隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國社會主要矛盾已發(fā)生了改變，黨的十九大將我國社會主要矛盾的表述修改為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，當(dāng)前移民安置區(qū)同樣也存在移民需求與發(fā)展的矛盾，主要包括：①生產(chǎn)資料的匱乏（耕地、草地等），影響生產(chǎn)力發(fā)展；②勞動者受土地的牽絆，難以發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，從而影響生產(chǎn)力發(fā)展；③勞動者自身科學(xué)文化素質(zhì)較低，影響生產(chǎn)力發(fā)展。

那么如何解決移民對美好生活的需求與安置區(qū)不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，筆者認(rèn)為只有利用好當(dāng)前的惠民政策，解放和發(fā)展移民的生產(chǎn)力，方可實現(xiàn)移民安居樂業(yè)，社會安定有序。

3.1 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”

3.1.1 耕地

2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，該文件的出臺對今后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。該文件要求落實土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，逐步形成“三權(quán)分置”的格局。而“三權(quán)分置”則順應(yīng)了當(dāng)前廣大農(nóng)村開展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，使農(nóng)民可以從以往的農(nóng)耕生產(chǎn)中解脫出來，農(nóng)民具有了選擇權(quán)。農(nóng)民在保留土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場需要及自身經(jīng)濟(jì)條件可以選擇繼續(xù)保留土地經(jīng)營權(quán)或?qū)崿F(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。

新疆大中型水庫移民生產(chǎn)安置區(qū)多為集中連片區(qū)域，生產(chǎn)安置區(qū)開發(fā)土地面積均超過100畝，安置區(qū)內(nèi)水利、交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施基本完備。目前安置區(qū)內(nèi)主要種植小麥、玉米、葵花、苜蓿等農(nóng)作物，但也具備種植高附加值經(jīng)濟(jì)作物的能力，如棉花、葡萄、紅棗、蔬菜等，可以說安置區(qū)已具備了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基本條件。根據(jù)“三權(quán)分置”政策，移民在是否繼續(xù)種地上具有了選擇權(quán)。考慮因承包耕地面積較少，農(nóng)產(chǎn)品收益低，一部分移民可以選擇流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)而發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)收入；愿意繼續(xù)務(wù)農(nóng)的移民也可從其他移民手中承包土地經(jīng)營權(quán)，形成規(guī)模種植，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。總之，通過自由的流轉(zhuǎn)土地，實現(xiàn)了土地資源在最大范圍的優(yōu)化配置，同時也解放了移民的生產(chǎn)力，使移民有能力、有時間從事二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)收入。

3.1.2 宅基地

2018年中央一號文件明確提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在國家允許的情況下，農(nóng)民可以光明正大地對房屋的使用權(quán)進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓和抵押，這就使改革為增加農(nóng)村收入提供了新的路數(shù)，為宅基地的盤活利用指引了前進(jìn)道路。

新疆水庫移民安置區(qū)宅基地多采取集中連片布置，戶均宅基地面積在1畝以上，并包含養(yǎng)殖用地和庭院經(jīng)濟(jì)用地。水庫移民以少數(shù)民族人口居多，包括維吾爾族、哈薩克族、回族、蒙古族、柯爾克孜族等民族，安置區(qū)多以抗震磚混或磚木結(jié)構(gòu)平房為主，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施基本齊備，具備規(guī)模發(fā)展民族風(fēng)情特色民宿的條件。“三權(quán)分置”政策的實施，可盤活安置區(qū)一批閑置的宅基地和農(nóng)房，促進(jìn)民宿經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村振興得以更好更快發(fā)展，提高了廣大移民的獲得感和幸福感。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的實施，使得大中型水庫移民具備了對土地的“選擇權(quán)”，解放了移民的生產(chǎn)力，使得一部分原來只能務(wù)農(nóng)的移民可以發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社或從事其他二、三產(chǎn)業(yè)來提高經(jīng)濟(jì)收入。

3.2 發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社

新疆水庫農(nóng)村移民按從業(yè)類型，可分為農(nóng)業(yè)移民（種植業(yè)）、牧業(yè)移民和半農(nóng)半牧移民，其中少數(shù)民族移民多屬于牧業(yè)移民或半農(nóng)半牧移民。以哈薩克族移民為例，他們世代逐水草而居，畜牧業(yè)養(yǎng)殖及畜產(chǎn)品加工已深深的植入到他們的骨髓之中。水庫淹沒的草場僅僅是牧業(yè)移民的一季草場，在淹沒區(qū)外，他們通常還擁有其他季節(jié)草場。但是，受農(nóng)業(yè)安置思路的影響，牧業(yè)移民通常在安置區(qū)分配一定數(shù)量的耕地或飼草料地，但由于受種植業(yè)技術(shù)的限制，牧業(yè)移民更愿意繼續(xù)發(fā)展畜牧業(yè)。

農(nóng)民專業(yè)合作社是以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，通過提供農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)來實現(xiàn)成員間互相幫助目的的組織，從成立開始就具有經(jīng)濟(jì)互助性。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策實施后，牧業(yè)移民可將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，然后根據(jù)地方政府出臺的優(yōu)惠政策，進(jìn)行自由組合，發(fā)展移民特色專業(yè)合作社。隨著專業(yè)合作社的興起，將會帶動整個行業(yè)形成規(guī)模效應(yīng)，從而實現(xiàn)移民增收。

3.3 開展技能培訓(xùn)，實現(xiàn)由“開發(fā)性移民”向“市場性移民”的轉(zhuǎn)變

由于新疆大中型水庫移民多處于“少、邊、窮”地區(qū)，移民人口文化素質(zhì)較低，缺少一技之長，就業(yè)能力也差，因此在融入到市場之前，需要對移民進(jìn)行必要的就業(yè)技能培訓(xùn)。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的需要，筆者認(rèn)為培訓(xùn)技能應(yīng)傾向于勞動力密集型產(chǎn)業(yè)。比如：種養(yǎng)殖業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)機(jī)械駕駛及維修，城鎮(zhèn)醫(yī)療陪護(hù)、房屋裝修、烹飪、服務(wù)等不同行業(yè)。

技能培訓(xùn)以尊重移民意愿和移民直接受益為前提，以市場運(yùn)作為基礎(chǔ)，以提高水庫移民的生產(chǎn)生活技能為目標(biāo)。通過培訓(xùn)，盡量使移民掌握1～2門實用技術(shù)或就業(yè)技能，提高移民就業(yè)增收能力。最終實現(xiàn)發(fā)展移民生產(chǎn)力，實現(xiàn)由“開發(fā)性移民”向“市場性移民”的轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)語

隨著黨的惠民政策的陸續(xù)出臺，會逐步化解移民需求與發(fā)展的矛盾，最終實現(xiàn)移民安居樂業(yè)，社會安定有序。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的實施，解放和發(fā)展了移民的生產(chǎn)力，使得移民安置的方式更加的多元化，值得進(jìn)一步深入研究。