深度解讀臨港自貿區和虹橋片區最新總體規劃

文/余夢娜

2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，要增設上海自由貿易試驗區新片區。其后的一年里，對于自貿區新片區到底是虹橋還是臨港，一直紛爭不斷，上海報送中央的文件中也將這兩處一并提報。2019年8月終于塵埃落定：國務院印發新片區總體方案，自貿區舍虹橋，“嫁”臨港。

今年2月份，上海市規劃和自然資源局攜手虹橋管委會、長寧、閔行、嘉定、青浦，擬定了“虹橋總規”（《上海市虹橋主城片區單元規劃》），3月份，發布了《虹橋商務區規劃建設導則》征求意見稿。

6月份，“臨港總規”（《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區國土空間總體規劃（2019-2023年）》草案公示稿）與公眾見面。

至此，通過總規，兩方情況盡收眼底。回首一年前，眾說紛紜的自貿區“擇偶”一事，究竟是不是虹橋配不上自貿區呢？

一、自貿區是個“好媳婦”，一家有女百家求

上海各片區都希望自貿區能夠“嫁”到自己這里，看中的是自貿區新片區帶來的“嫁妝“和產下的“子嗣”。

1.提升片區戰略地位。自貿區新片區較之以往有更高的定位，明確打造“國際高標準自貿區”，這塊牌子就是一種身份的標志。

2.獲取政策層面優勢。自貿區從中央拿政策，“積極大膽闖、大膽試、自主改”、“探索不停步、深耕試驗區”。自貿區內可允許外國船舶自由進出，外國貨物免稅進口，取消對進口貨物的配額管制，是國家對外開放的一種特殊的功能區域。

3.提升區域經濟能級。締結自貿區之后，由于稅收成本下降，區域內生產效率提高，資本積累增加，導致內部經濟增長加快。

4.帶動產業體系發展。通過投資環境、貿易監管、國際人才流動以及稅收等核心環節激勵政策，提出一系列配套措施，可引領新型產業高質量發展。

5.促進當地人口就業。自貿區對產業的帶動和貿易的推動，可直接創造大量就業崗位，提升當地人口的就業率，提升人們生活水平。

當然，自貿區這個“巧媳婦”吸引人的不僅僅是以上五點，更多的是引發蝴蝶效應，通過以上五點，提升區域整體能級。

因此，上海各片區都積極對接，在重重篩選后，臨港和虹橋在眾多競爭者中摘得冠亞軍，取得上報中央的寶貴機會，參與最終角逐。

二、自貿區是個“胖娃娃”，擇偶要選面積大

根據總規，臨港新片區規劃范圍為873平方公里，主體部分面積約819平方公里。虹橋規劃范圍為主城片區，總面積88平方公里，涉及長寧、 閔行、嘉定和青浦4個區，規劃協調范圍為虹橋擴展區范圍，總面積為63.4平方公里。

臨港片區定位為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業走出去發展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創新，強化制度建設，提高經濟質量：

2025年，初步構建世界一流濱海城市的框架形態。

2035年，常住人口規模大約250萬，建成世界一流濱海城市。

本世紀中葉，建成國際上公認競爭力最強的產城融合型自由貿易港城。

虹橋片區以面向全球、面向未來，建設引領長三角地區更高質量一體化發展的國際開放樞紐為目標：

2035年，常住人口規模45萬人，就業人口70萬-75萬人，會展客流量平峰期8萬-10萬人，高峰期30萬-40萬人。虹橋樞紐1小時覆蓋長三角縣級以上城市比例超過60%。世界500強企業總部不少于50家，長三角企業總部不少于500家，培育本土跨國公司不低于30家，同時培育多元創新功能，集聚國際和長三角創新型企業不少于100家。

核心區：高端商務與樞紐核心區，發展高端商務、總部經濟、商務創新、交通樞紐。

西虹橋：貿易會展拓展區，重點發展會展產業、平臺貿易、國際交往、配套服務等功能。

南虹橋：公共服務創新區，重點發展國際服務、國際醫療、國際教育、特色創新等功能。

北虹橋：創新產業引領區，重點發展電子商務、文化信息、互聯網、智能制造等創新型產業。

東虹橋：航空特色商務區，重點發展航空服務、智慧出行、人工智能、數字貿易、金融科技等特色產業。

臨港主體面積為虹橋的9.3倍，面積大使其擁有更為寬裕的建設空間，相較而言，臨港更像一張白紙。虹橋目前已經初步形成了自身的產業體系，并且各片區有明確的發展方向。

在總規中，臨港和虹橋重視片區宜居性，對于衛生、養老、教育、文化、體育等社區公共服務設施建設均高度重視。兩片區差異在于，臨港面積大，常住人口規模也較大，但人口密度較低，各項標準略低于虹橋。虹橋面積有限，商業對地下面積開發要求較高，并且住宅中小套型占比需達80%，高標準大面積住宅供應量有限，但該片區對風貌保護較為重視，也因此更具有人文風情。

更大的面積，更低的人口密度，更高標準的住宅，讓自貿區有了更多發揮的空間，也有利于制定更多的優惠措施引進人才(表1)。

表1 臨港和虹橋2035年規劃對比

三、自貿區是個“林妹妹”，擇偶首要選水路

從空間結構上來看，臨港打造“一帶三核、三廊九片”，虹橋打造“一網、六片、多組團、多中心”。兩者格局上的差異是由其周邊環境決定的。臨港靠海，四方有兩方海路、兩方陸路。就內部發展而言，虹橋更具優勢，但從國際貿易角度而言，對標香港、新加坡、東京灣等自由貿易港，臨港建設自貿區的優勢便顯現出來了。

臨港的“一帶三核、三廊九片”，突出沿海發展集聚帶，依托沿海交通走廊，串聯滴水湖核心片區、各產業片區以及生活片區。貿易運輸的成本是水運/航運 ＜ 陸路＜ 空運。運輸貨物的價值與成本呈正比，與運輸的時間呈反比。

自貿區免稅的對象主要是工業貨物，如大型機械、大宗訂單等，對時間要求不苛刻，運輸成本較低，一般選擇海運。因此，自貿區建設首選水路較為便捷的地方。

另外，由空間布局中可見，臨港“一帶三核、三廊九片”，布局結構較為均等，交通通行壓力較小。“三核”是一主兩輔：一主為主城區功能核心，強化集聚發展，重點發展新型貿易、跨境金融、總部經濟、航運服務等功能；兩輔為海灣、奉城功能核心，強化對周邊地區的帶動作用。“三廊”是大治河生態走廊、浦奉生態走廊、S3-浦南運河-大蘆線-白龍港生態走廊3條主要生態走廊。

圖1 臨港空間結構規劃圖

依生態走廊劃分規模適宜、功能完善的9個片區，包括滴水湖核心片區、綜合產業片區、先進智造片區、新興產業片區4個主城片區以及奉城宜居片區、海灣特色功能片區、綠野鄉美片區、青村水韻片區、金匯居住片區5個周邊片區，片區之間強調功能產業聯動、交通互聯互通、空間形態協調，實現更高水平城鄉融合發展。在新興產業片區和海灣特色功能片區規劃兩處生態綠心，分別為臨港綠心和上海海灣國家森林公園。

圖2 虹橋主城片區空間結構及規劃圖

虹橋按照“生態塑本底、組團促多元、中心強鏈接”的空間優化策略，形成“一網、六片、多組團、多中心”的空間結構。生態骨架為“T”字主脈、“五廊”和“三帶”構成的生態人文網。空間板塊形成六片、多組團格局。“T”字主脈延續并適度拓展嘉閔高速和吳淞江兩大生態走廊，，功能上更加強調滿足人的休閑活動需求，由隔離防護型綠帶轉向開放型的城市公園，并對主城片區空間進行整合。

五廊：沿“T”字主脈向外形成五條寬度為80-120米的公園廊道，通過廊道有機分隔城市組團，并銜接東側外環綠帶和西側近郊綠環。

三帶：控制虹橋主城片區東側外環綠帶、西側的近郊綠環和南側的滬渝高速間隔帶，形成與周邊地區之間的生態間隔，防止城市連綿無序擴張。

整體而言，臨港呈現“放”的趨勢，而虹橋呈現“收”的趨勢。虹橋以中心為原點，圍繞中心，布局片區，收緊主城區范圍，“T”字主脈交點處會迎來較大交通壓力，片區間交通重疊性較高。相對而言，在臨港設立自貿區給交通出行帶來的壓力較小，且有利于航運貨物的運輸和存放。

四、自貿區是個“嬌媳婦”，擇偶首選婆婆少

2009年，為建設可與浦東經濟總量相媲美的大虹橋商務區，形成“東浦東、西虹橋”的局面，上海成立了虹橋商務區管委會，當時由副市長擔任管委會主任。十多年過去了，虹橋發展迅速，可是離陸家嘴還是有一定差距。

總規中，臨港和虹橋發展方向的描述用了同樣的詞語——樞紐、產城融合、智慧、生態”，和相似的詞語——全球/國際/世界，魅力/美麗。在一定程度上，兩個片區的發展目標其實是一致的，提升區域整體能級為其最終目標。

臨港發展目標：陸海統籌、城鄉一體的空間體系；開放創新的全球樞紐；智慧生態的未來之城；產城融合的活力之城；宜業宜居的魅力都市。

虹橋發展目標：產城融合的國際社區；聯通世界的交通樞紐；對標一流的生態環境；集約低碳的市政設施；品質高尚的美麗街區；智能互聯的智慧虹橋。

目標明確后，最關鍵的是執行力。

虹橋的管委會攜手四區，優勢在于資源便于統籌調配，劣勢在于行政執行力較弱，各區在操作層面上均有不同理解和不同程序。

從《上海市虹橋主城片區單元規劃》中可見，擬定單位涉及上海市規劃和自然資源局、虹橋管委會、長寧區人民政府、閔行區人民政府、嘉定區人民政府、青浦區人民政府六大政府機構。

虹橋商務區的發展存在以下不足：一是尚缺國際知名企業、大型龍頭企業總部。銷售額為5億-10億元的企業入駐比例高，但這種企業影響力較小，很難形成一個產業的規模效應。虹橋片區涉及的各區在招商中口徑尚未統一。二是政策支持力度不足，對企業的吸引力較小。對比其他二、三線城市的招商政策，虹橋沒有免費供地、免費蓋樓、免費提供設備等政策，這也是嘉定沒能留住特斯拉的首要原因。要突破四個區的限制，統一虹橋商務區的政策，才能促其發展。

臨港由浦東新區直接管理，這和陸家嘴的垂直管理體系是一致的。

自貿區各項政策落地，各類措施執行，更需要的是一個簡潔直接的主管機構，因此，臨港脫穎而出。

五、小結：共同服務國家戰略

要發展臨港，落實習近平總書記2019年11月3日對上海自貿試驗區臨港新片區的要求，進行更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放，努力使其成為集聚海內外人士開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業走出去發展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創新，強化制度建設，提高經濟質量。

要發展虹橋，落實2018年11月5日習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上對長三角一體化的號召，支持長江三角洲區域一體化發展的國家戰略，使其成為國際商務資源集聚、貿易平臺功能凸顯、各類總部企業活躍的經濟增長極。

自貿區擇嫁臨港，不是虹橋配不上她，而是臨港更適合她！無論臨港還是虹橋，都是上海乃至全國發展的重點片區，相信在目標明確、方向清晰的新總規指導下，臨港與虹橋將肩并肩，一同迎來新一輪發展，最終成為國際上靚麗的名片。