居住房地產到期后土地使用權續期研究

方凱

摘要：當前我國居住房地產土地使用權最高使用年限為70年，70年到期之后，根據《物權法》有關規定雖是自動續期，但是以有償還是無償，有期限還是無期限的方法續期均無規定，缺乏具體操作性。本文通過明確土地出讓金的性質和法律地位，同時分析在土地使用權續期過程中存在的矛盾問題，提出土地出讓金補交方式上創新管理方法，從多角度難題;并配合將來開征的房地產稅，土地出讓金應做出適度改革，保證土地出讓金與房地產稅相互補充的同時保證公平正義。

關鍵詞： 土地使用權;土地出讓金補交;房地產稅

根據我國現行《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，住宅建設用地最高使用年限為70 年。近兩年來，青島、深圳、溫州等城市已經陸續出現了土地使用權年限到期問題，而在住宅用地使用權到期之后的處理方法，我國《物權法》第一百四十九條雖有規定“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”，但是由于行文過于簡單、缺乏可操作性，采用了模糊的立場來回避了相關的一系列問題，且與其相關的處理細則一直沒有出臺。上述爭議已成為我國目前一個不能回避的現實問題，及早找到適合我國國情發展的居住房地產土地使用權續期及土地出讓金補交具體實施方法，并給出清晰的規定，對于廣大人民群眾的切身利益和社會和諧穩定發展具有重大而深遠的意義。

一、土地出讓金功能及性質

研究土地出讓金，首先必須要了解土地出讓金的性質及其法律地位。作為土地交易中不可或缺的一個部分，土地出讓金在土地交易中充當著地租的作用，并發揮出調節市場、增加財政等重要作用。

（一）土地出讓金性質

土地出讓金，根據馬克思主義地租理論，土地出讓金應該內在地包含地租因素，同時也涵蓋了一定量的土地資本折舊與利息，是一種土地所有權的經濟表現形式，是土地所有者出讓土地使用權而應取得的收益和補償。土地作為一種特殊的租賃物，在當今中國特色社會主義制度下，土地出讓金本質實際上就是土地所有者出讓土地使用權若干年限的地租之總和，是一定年限內土地使用價值按照一定比率的貼現。因此土地出讓金即使國民收入的重要組成部分之一，也是國家通過經濟手段管理土地的重要方式。在市場經濟層面，土地使用權人通過招標、拍賣、掛牌等方式獲得土地使用權同時交納一定數額的土地出讓金，使國家財政得以獲得可觀收入以維系政府財政支出。

（二）土地出讓金的法律地位

《物權法》第149 條明確規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”該規則在立法上首次區分了住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權，完善了《城市房地產管理法》和《土地管理法》所確立的建設用地使用權續期制度，切實保護了公民的基本財產權、居住權和基本人權，保障了老百姓的基本民生，因而成為《物權法》中的一大亮點。土地出讓金，實際上就成為了使用者獲得土地使用權所必須履行的義務和責任。支付土地出讓金作為獲得住宅建設用地使用權過程中不可或缺的一部分，從法律角度上具有其必然性和合理性。

二、土地出讓金補交問題分析

土地出讓金補交，看似簡單，實際操作中仍然存在著許多不可避免的矛盾，這些矛盾在現在和不遠的將來都將影響到土地出讓金的補交和征收，使我們不得不重視。

（一）同一建筑物內業主補交意向矛盾

城市住房，除了少數獨棟別墅以外，絕大多數都是采用小區高樓模式，即同一塊土地上有著數十個甚至數百個使用權人，大家共同擁有土地使用權與自有房屋所有權。在土地使用權屆滿需要續期時，部分業主愿意補交土地出讓金而有另一部分業主不愿補交土地出讓金，勢必產生矛盾和糾紛，造成不穩定。對于這個問題，我們需要明確以下幾個方面因素。第一，土地具有整體性和不可移動性，讓部分人承擔整塊土地的土地出讓金補交顯然是不公平的，每一戶在這塊土地上建有住房的業主都使用了土地，必須要繳納土地出讓金。第二，土地出讓金是使用者占有使用土地而支付的給土地所有者的相應對價，一般年限為70年，到期之后如果不愿意繼續補交土地出讓金，所有者理應有權收回土地，然而建立在土地之上的不動產房屋是屬于業主個人所有的私有財產，私人財產是不應受到侵犯的且房屋是建立并附屬在土地之上不可移動。這就造成了一種矛盾的局面，對于不愿補交土地出納金的業主，國家雖然可以收回土地使用權，但是如果這么做又會損害到公民切身私有財產的利益，最后只能不了了之，這些業主房屋得以繼續使用房屋而不補交出納金。這無疑是對自覺補交出納金業主極大地不公平，長此以往極易形成示范效應，越來越多的人不再補交，土地出納金無法收取，將對國家財政收入造成惡劣影響。

（二）房地產稅與土地出讓金補交矛盾

在討論這個問題之前，必須要分清兩個概念，房產稅和房地產稅，現實中有許多人將這兩個概念混淆。房產稅以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據，向產權所有人征收的一種財產稅，我國的房產稅開征于1986年，以城市范圍內的房產為征稅對象，并且規定國人所有非營業用房產免交此稅。房地產稅是一個綜合性概念。即一切與房地產經濟運動過程有直接關系的稅都屬于房地產稅。在我國包括房地產業營業稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅、印花稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅等。目前正在籌劃，即將開征的就是房地產稅。

1986年頒布的《房產稅暫行條例》對個人所有的非營業用房產是免稅的，滬渝試行的房產稅改革方案中分別對存量住房、存量住房中的非獨棟商品住宅都進行了免稅處理，其基本的原因就在于這部分房產屬于或可視之為基本生活資料，按照公有制理論也是可以或應該私有化的，且對其的使用并不以營利為目的，又由于前期已一次性地繳納了相當于若干年地租的土地出讓金，在開征房地產稅時對其予以免稅處理是比較科學合理的，今后這一做法應該繼續堅持。

目前，我國城鎮土地使用權出讓扔是采用一次性繳納70年土地出讓金的批租制，根據地租理論，土地出讓金作為預付形式的資本化地租，基本上發揮了絕對地租和級差地租Ⅰ的作用，而對于級差地租Ⅱ的收集是缺位的，進而導致超額利潤無法成為土地所有者，即國家的收入。為此，從全方位發揮社會主義地租工具屬性與制度屬性的角度，有必要順勢而為地推動土地出讓金制度的革新，變批租制為年租制，進而為土地城鎮化松綁、為新型城鎮化釋放政策紅利。

三、政策建議

針對上述提出的幾個問題，結合實際情況，我們可以從以下三個角度探尋解決方案，提出簡單的政策建議。

（一）制定完善配套法律制度

不同于一般的商品，住宅具有消費品、投資品、奢侈品等多種屬性，更是人民百姓生活不可或缺的生活必需品，更需要從立法層面目前，以國家法律形式保障其穩定。我國居住房地產土地使用權續期的立法仍然很不完善，僅有《物權法》第一百四十九條中提及住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。對于續期是否需要補交土地出讓金，以及續期是否有期限要求都沒有明確規定。隨著時間的推移，盡早出臺相關配套法律和司法解釋，提出具體的土地使用權續期已經迫在眉睫，關系到發展的方方面面，不可忽視。

在2016年11月27日，中共中央國務院發布了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，提出要研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。配合已經在醞釀中的新的房地產稅征收法案。根據該文件，續期期限要形成公民住宅財產長久受保護的良好穩定預期局面。這對研究“自動續期”問題有重大指導意義。這也是《物權法》在“續期”之前突出強調“自動”的原因。也就是說，只要住宅建設用地使用權人在期限屆滿之前提出續期申請，其使用權就自動延續，而無需土地主管部門的批準。

（二）協調土地出讓金如讓地產稅征收

在未來，土地出讓金將與房地產稅并存，土地出讓金應該適度有所降低，但不應用房地產稅替代土地出讓金。在計算新的土地出讓金時，應將現有土地出讓金中包含的公共服務和基礎設施費用予以扣除，這一部分改由在房地產稅中按年征收。針對房地產稅的征收，可以采用以下三種方法：第一種是從流通環節下手，對于尚未繳清房地產稅的房屋所有者，在未繳清稅款之前，限制其房屋的過戶與抵押，通過限制其處置權從而使其進入市場之前必須繳清房地產稅，達到征收的目的;第二種是通過納入全民征信信息系統，對于欠交房地產稅的個人和法人，限制其大額消費和出行、貸款，使其處處受限;三是對長期欠繳稅款的房屋，稅務機關可以追加滯納金和罰款，甚至可以申請法院強行拍賣該房屋，以確保稅法的有效執行。

住宅作為公民最重要、最基礎的個人財產之一，是其居住權、家庭和情感的重要依托。而住宅建設用地使用權又是房屋所有權法律上存在的前提和基礎，其續期問題的重大意義自然不言而喻，因此其往往會涉及到公眾基本憲法層面的居住權與物權層面的財產權，必須予以慎重對待。綜合住宅建設用地制度的各種價值考量，從頂層設計的角度明確我國住宅建設用地使用權續期規則，在此基礎之上，利用稅收工具進行調節，方可實現住宅建設用地使用權的社會公平正義與土地資源配置的有效性之間的平衡。

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