我國礦產資源儲量管理問題研究

摘要：我國經濟的迅猛發展使得礦產資源的需求增加，然而其并非用之不盡、取之不竭。隨著我國礦產資源儲量逐漸下滑以及環境問題的惡化，資源儲量管理問題日益受到關注。本文的框架分為三個部分。第一部分為礦產資源儲量管理的概述，涉及概念、內容及地位。第二部分提出了我國礦產資源儲量管理存在的一些問題，包括法律機制不完善，責任機制不明確以及評審備案和登記管理這兩重大內容的不足。第三部分提出了完善的建議，主要有強化法律法規支撐;強化信用約束;健全評審登記約束機制;管理體制改革。

關鍵詞：礦產資源;儲量管理;評審登記

一、礦產資源儲量管理概述

（一）礦產資源儲量管理的內涵

在我國，礦產資源儲量管理指在整個資源的開采、累積和消費過程中，國家國土資源主管部門憑借所有者及行政管理者身份，通過收集、分析礦產資源數量、質量和空間分布等數據信息，制定礦產資源宏觀調控措施并監督管理，從而促進礦產資源的合理利用及有效保護。礦產資源實物是管理的直接對象，礦業投資者，如探礦權人、采礦權人，以及有關中介機構和職業資格人員，如礦產資源地質勘查、測量人員，是管理的相對人。總之，礦產資源儲量管理貫穿從資源勘查、開發至閉坑的一整個過程。

礦產資源儲量管理的內容概括來說主要包括兩方面：一是管理國家礦產資源儲量帳戶;二是監管儲量，規范礦業市場、促進市場公平公正。其中最重要的兩部分是評審備案和登記統計。我國對此也極其重視。此外，關于礦山儲量動態管理也是關注重點之一。

（二）礦產資源儲量管理的地位

礦產資源儲量管理的好壞，事關我們經濟的發展進步、社會整體的建設、生態環境的文明建設，甚至關系到我們每一個人物質生活所需。另外，它也是我們國家規劃國民經濟、社會建設、生態環境政策的重要依據之一。從保護資源的目的來看，礦產資源儲量管理是優化資源配置、落實正確的礦業權管理政策、實現礦產資源勘查、開發、管控的關鍵性基礎工作，對于規劃科學合理的礦產資源開發計劃、進行礦產資源保護監督等具有重要的意義。

二、我國礦產資源儲量管理存在的問題

（一）儲量管理法律法規體系不完整，立法滯后

目前，關于我國礦產資源儲量管理的法律法規體系尚不完整，現行的《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》以及行政法規中僅涉及很少的內容且是間接地提及到。與《礦產資源法》相配套的礦產資源儲量管理行政法規尚處于缺位的狀態，且《礦產資源法》中籠統地規定了礦產資源儲量管理。這些零零散散規定的條文既不全面又與現實中的管理工作嚴重脫節，顯而易見，與目前我國所需的更加系統、嚴密的行政管理體制、市場經濟體制并不相符。

（二）資源儲量把關責任機制不明確，估算缺乏監管

至今為止，虛假的礦產資源儲量數據責任主體不確定仍是我國儲量管理中的顯著難題。評審是對儲量估算數據真實性把關的唯一環節，而資源儲量評審又屬于委托業務，從而暴露出利益關系問題、評審獨立性差、多流于形式等等。另外，只需向政府備案也弱化了對儲量估算的監管責任。因此，虛假的數據信息責任應該由誰承擔，是直接負責評估、審查的機構和人員，還是更靠前的那些勘查單位及其上司、業主，更有甚追究到國土資源管理部門？從當前的礦產資源儲量管理制度來看并不得知。

（三）評審備案和儲量登記管理中的不足

礦產資源儲量評審備案和儲量登記是我國開展儲量管理的重要制度，兩者關系密切。

評審備案的不足，一是工作定位不清晰。當前評審備案管理不僅對儲量登記等掌握國家礦產資源家底需要的儲量報告進行評審備案，還將上市融資、礦業權轉讓等市場行為依據的儲量報告列入評審備案范圍，承擔了本應由市場主體承擔的責任。二是監督管理不到位。礦業權人對提供的評審備案資料不真實、存在弄虛作假等情況，造成的后果由其自行承擔，但在整個過程中涉及礦產資源儲量估算、儲量報告編寫等關于報告質量是否真實缺少監管手段，更缺乏具有威懾性的懲罰措施處理礦業權人、報告編制單位等相關利益主體的違法行為。

登記管理的不足，一是約束機制未有效建立。2018年以前，涉及礦業權登記管理的事項，無須申請人提交儲量登記書，有備案證明和評審意見即可，約束其及時辦理占用登記的要求未得到落實。雖然《國土資源部關于進一步規范礦業權申請資料的通知》中對此內容明確修改，但仍未要求探礦權人在辦理勘查許可證相關業務時提交儲量登記書，約束其及時辦理查明登記的要求也未落實。二是儲量登記數據的時效性較差。據統計，2018年各省備案登記率的平均值為59%，意味著41%的儲量報告在完成評審備案后未能進行儲量登記。已經評審備案確認的礦產資源儲量數據未能及時進行儲量登記和進入儲量登記庫、納入統計，也嚴重影響了礦產資源統計、規劃等管理的準確性。

三、完善我國礦產資源儲量管理的建議

（一）強化法律法規支撐，完善相關文件的銜接性

依法治國必須堅持立法先行，同樣適用于完善礦產資源儲量管理制度。應繼續加快礦法的修改工作，并結合其修改，研究起草符合新時期國情、礦情的《礦產資源儲量管理條例》，在原有礦產資源儲量管理法律法規體系的基礎上進一步完善。在新形勢下，現行礦法在某些層面呈現出許多不適應，因此加強礦產資源儲量管理在礦政管理中的作用，使其地位在法律層面更加明確，并為順利開展相關法律制度設計和工作改革奠定良好的基礎。同時需關注《礦產資源儲量管理條例》起草中的一個問題，即登記統計和評審備案這兩者之間的銜接問題。要盡可能詳盡地予以規定，畢竟礦產資源儲量管理涉及到從勘查、開采到閉坑每一階段的全過程，增強各項工作之間的銜接性就顯得尤為重要。

（二）加強監督管理，強化信用約束。

評審備案與儲量登記工作要進一步整合，須建立健全礦產資源儲量評審登記制度，實現在評審機構完成儲量評審、管理機關完成儲量登記書并核準后，才算完成評審登記，并將儲量登記數據及時導入數據庫。既解決了儲量登記流程繁瑣、執行不到位、數據時效性差的問題，也為政府實時掌握礦產資源家底情況提供了便利，更為下一步開展探明儲量的礦產資源統一確權登記提供了便利條件。另外，需加強評審登記事中和事后監管。如在評審前，對出現資源儲量變化大、評審專家認為可疑等情形，可以交由評審機構，由其組織專家對送交資料的相關人員進行審核與詢問。在評審登記后，可以規定管理機關需定期組織專家對完成評審登記的儲量報告按一定比例抽查，加強對評審工作和評審機構的監督指導。除此之外，還可以完善評審專家考核和動態調整機制，加大對弄虛作假、徇私枉法的單位及個人的懲罰力度，強化信用約束機制，對失信者以后再進入地質礦產行業進行限制和聯合懲戒，進而保障儲量報告數據的真實性。

（三）健全評審登記約束機制，完善法律依據

首先要強調評審登記在礦政管理中的地位和作用。“經評審登記的礦產資源儲量，是礦產資源規劃、管理、保護與合理利用的依據”，這一認識需要在今后的管理工作中加強;其次要明確在不具備評審登記條件下的資源儲量，不能成為規劃礦區面積、設立采礦許可證以及五年有效期以上采礦許可證延續的依據，同時規定礦業權人申請辦理業務時，須具備儲量登記書，作為申請要件之一，從而督促其積極履行評審登記義務;最后，在修訂《礦產資源法》與配套規定時，現有的“礦產儲量評審審批機構”等用詞及規定需予以取消，也要在修訂過程中明確評審登記的工作地位及要求，強化評審登記的法律依據。

（四）做好管理體制改革工作

眾所周知，國家是礦產資源私權利和公權力主體，即所有權和管理權主體。根據《生態文明體制改革總體方案》關于公私權利分開原則，應對我國目前的礦業權制度和職能部門設置進行改革，使兩種主體的身份能明顯區分開來。

礦業權制度改革方面，礦業權的確權登記機構及其權限、登記的內容和效力需從立法層面予以明確，從而明顯區別私人受讓的礦業權與國家所有權這兩者之間的劃分。同時還應對礦產、礦產資源、礦產資源儲量等不同概念作出界定，進而明確礦業權的物權內涵。在職能部門改革方面，可以適當借鑒國外的先進經驗。如波蘭《地質與采礦法》規定，環境保護、自然資源和森林部管制礦業市場準入;國家地質管理機構和最高采礦辦公室分別管理勘探與開采的生產等。因此，提倡我國采取不同部門分管的措施，將礦產資源物權登記和處置、勘查開采準入審批、監督管理等事項交給各個部門。需要強調的是，需讓專職部門履行一定的民事主體職能，主要負責資源配置和管理，方便將礦產作為私有物權實現統一登記。

結語

礦產資源是國民經濟建設和社會進步不可或缺的資源動力之一，其有限性和不可再生性決定了新時代我國更要在合理利用的同時提高利用效率，避免不必要的浪費。所以，及時發現礦產資源儲量管理過程中的問題并實事求是地解決問題，在保護資源的基礎上掌控資源家底，保障國家資源安全，更好地服務社會。

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作者簡介：白露茜（1994.11.04-），女，漢族，籍貫山西省陽城縣，現就讀于西北政法大學經濟法學院2019級環境與資源保護法專業。碩士研究生，主要研究方向：法學。