加強應急管理體系建設

突發事件的應急管理工作不僅關系到社會和諧穩定，更事關國計民生，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面。

一、應急管理體系的內涵

2003年，中國全面加強應急管理體系建設的工作開始起步，其核心內容被概括為“一案三制”，即應急預案、應急管理體制、應急管理機制和法制。

（一）應急預案

應急預案是應急管理的重要基礎，也是中國應急管理體系建設的首要工作。編制應急預案的主要作用和功效是“防患于未然”，以確定性應對不確定性，化不確定性的突發事件為確定性的常規事件，轉應急管理為常規管理。按照不同的責任主體，中國的應急預案體系設計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案以及大型集會活動應急預案等六個層次。

（二）應急管理體制

應急管理體制主要是指應急管理機構的組織形式，即綜合性應急管理組織、各專項應急管理組織以及各地區、各部門的應急管理組織各自的法律地位、相互間的權力分配關系及其組織形式等。應急管理體制是一個由橫向機構和縱向機構、政府機構與社會組織相結合的復雜系統，主要包括應急管理的領導指揮機構、專項應急指揮機構、日常辦事機構、工作機構、地方機構及專家組等不同層次。

（三）應急管理機制

應急管理機制是指突發事件發生、發展和變化全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施。應急管理機制側重在突發事件整個過程中，各部門如何更好地組織和協調各方面的資源和能力來有效防范與處置突發事件，體現了應急管理的各項具體職能。

（四）應急管理法制

應急管理法制是指在突發事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間以及公民權利之間的各種社會關系的法律規范和原則的總和。

二、我國應急管理體系建設的歷史進程

（一）應急管理體系起步階段（建國至2002年）

我國應急管理的基本體系最初是在政府進行生產安全事故處理及地震、森林火災、水災旱災、地質災害等自然災害救援的實踐經驗積累基礎上發展起來的。

（二）現代應急管理體系快速建立階段（2003年至2008 年）

從2003 年面對 SARS 危機到 2008 年全國層面的應急管理體系基本建立，我國應急管理體系建設經歷了從無到有、從局部推進到全面規劃的迅速發展的六年。

（三）應急管理體系有規劃的調整實踐階段（2009年至2018）

我國以“一案三制”為核心框架和主要內容的應急管理體系建立后，在2010年青海玉樹地震、2010年西南五省（區、市）特大旱災、2013年四川雅安地震等突發公共事件實戰中發揮了重要的作用，并在其中得到進一步完善。2011年1月份開始，國務院應急辦和國家發展改革委經濟運行局著手組織編制《國家突發事件應急體系建設規劃（2011—2015 年）》。2013年10月國務院印發《突發事件應急預案管理辦法》，各地根據《辦法》的要求進一步修改補充了地方應急預案，實現了預案的動態管理，使預案質量得到了提升。

（四）中國特色應急管理體系構建（2018年之后）

2018年應急管理部的組建，標志著我國開始建立由強有力的一個核心部門進行總牽頭、各方協調配合的應急管理體制。根據方案，整合13個部門公共安全職能組建應急管理部，作為國務院組成部門。應急管理部的成立實現了跨區域、跨行業綜合協調，實現信息共享和資源統籌。應急管理部的組建作為國家治理體系和公共安全治理體系的創新舉措正式被納入黨和國家的政治視野為創新我國公共安全治理體系，建設中國特色應急管理體系，翻開了新的篇章。

三、我國應急管理體系建設未來展望

2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出的“加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系”的目標，有利于盡快“推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制”。

（一）堅持總體國家安全觀的引領

習近平總書記提出了“總體國家安全觀”，深化了對應急管理的認識，強調以整體的、全面的、聯系的、系統的觀點來思考和把握國家安全問題，以健全集中統一、高效權威的國家安全體制，構建立體化的公共安全網為目標，成立國家安全委員會統籌協調涉及國家安全的重大事項和重要工作。總體國家安全觀的提出，使得應急體系有了評價效果的目標。應急管理的本質就是公共安全治理，評價應急體系的效果就要看公共安全水平是否提高、人民群眾安全感是否增強。

（二）以能力建設為核心確立職能

新組建的應急管理部職能包括承擔火災、旱災、洪澇、地震等自然災害事故，以及市政消防和安全生產等事故災害的直接救援工作;對各類突發事件的預防、組織、協調、指導、救援、監督等工作。應在完成自我評估，識別短板的基礎上，制定能力提升戰略計劃，著重建設一套職能相關、以能力為核心的應急管理體系。

（三）面向應急管理全生命周期管理

應面向應急管理全生命周期管理，重點建立風險管理為主導、平戰結合的工作模式;構筑涵蓋應急產業、科研教育、培訓演練、宣傳普及的應急支撐系統，以實現環境資源、能源資源、經濟資源、權力資源及智力資源的整合;與此同時，建立健全法律法規體系、建設發展應急支撐平臺、發揮科研機構團體的作用并加強第三方評估。

作者簡介：趙春澄，男，講師，山東濰坊人，現任職于中共德州市委黨校管理學教研部。

（作者單位：中共德州市委黨校）