上海網絡視聽節目“先審后播”政策執行研究

【摘要】為避免視聽網站一味追求流量而缺少節目內容的把關，原廣電總局發布“先審后播”政策，要求播出平臺為內容負責。在市文廣局指導下，上海市新媒體行業協會成立，規定網絡視聽企業審核員經培訓后持證上崗。作為政策執行的重要抓手，審核員制度對凈化網絡視聽環境起到了巨大的作用。本文運用史密斯模型對“先審后播”政策執行進行分析。

【關鍵詞】網絡視聽 先審后播 審核員

一、問題提出

（一）政策背景

網絡視聽節目服務快速發展，越來越多人的信息來源于手機或其他網絡終端。但網絡信息泥沙俱下，視聽節目尤其是重災區。行業初興時監管缺失導致部分節目存在內容低俗、渲染暴力色情等問題;部分網站為賺取流量，追求內容低俗化、庸俗化，造成不良社會影響。

2007年12月20日原廣電總局、信息產業部令第56號公布《互聯網視聽節目服務管理規定》，對從事互聯網視聽服務的企業進行行業準入限制。2012年《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的通知》提出網絡視聽節目實行“先審后播”政策。2017年《網絡視聽節目內容審核通則》規定視聽節目的政治導向、價值導向和審美導向。

（二）執行現狀

2011年12月8日依托上海市文化廣播影視管理局，由土豆網等十家機構作為發起單位，上海成立全國首家省級新媒體行業協會，對62家會員單位的內容審核人員進行資質培訓，考試合格后頒發網絡視聽審核員證書。“先審后播”政策在上海執行落地，內容審核流程得以確定，審核員制度正式形成。至今上海已有260家企業，超過1000名內容審核員持證在崗，對凈化網絡環境起到很大作用。

但網絡視聽內容數量呈幾何倍擴張，視聽業務模式也不斷創新。視聽網站都面臨審核量日漸龐大的問題，特別是UGC（用戶生產內容）量多質雜，管理難度大;審核規范理論化強，實操標準難以界定;審核員主觀性強，缺乏專業知識。另一方面，審核培訓班以學習法條規范為主，實操不足;三天的學習，取的證書終身有效，質量不硬。

二、執行分析

（一）政策執行過程模型

托馬斯·史密斯在其《政策執行過程》（1973）首次提出政策執行過程模型，即在政策執行過程中，理想化的政策、執行機構、目標群體及環境因素間會通過互動形成一種張力，最終決定政策執行是否按決策者所預想的進行。

（二）影響因素分析

（1）政策本身。國內網絡視聽行業監管政策法規可以分為部門規章、規范性文件及行業自律規定三個層面。部門規章規定是框架性和綱領性的規范，如《互聯網視聽節目服務管理規定》 （ 廣電總局56號令）等 。規范性文件有很強的針對性和操作性，如《專網及定向傳播視聽節目服務管理規定》等。行業自律性規定如《中國網絡視聽節目服務自律公約》等。

這些政策法規對違規懲處等各方面都做了明確規定，對審核流程也有詳細規范。但某些概念和標準的模糊表述給實操帶來困難。沒有量化或者明確的界定，很難達到統一標準。

（2）執行主體。網絡視聽是融合業務，在監管時會面臨多頭交叉管理的局面。比如網站開展轉載新聞業務時，不但受到市文廣局、新聞出版局管轄，市網管辦也依法監管。而每個部門管理政策、尺度不盡相同，使視聽網站無所適從。

審核員培訓側重法條普及，缺少實例，實用性不強;實操更強調主動學習，而協會對培訓的實際效果和日常學習不會驗證。

（3）目標群體。截至目前，我國提供視聽節目服務的網站已經達 6 萬多家。雖然有些UGC（用戶生產內容）的網站會增加對主播的培訓或建立用戶信用評分制度，增加事前管理環節，也有大型網站建立違規庫，采用技術過濾與人工審核相結合的方式。但就整個行業來說，審核員隊伍專業素質層次不齊，審核效果不同。

（4）環境因素。互聯網技術快速發展，網絡視頻等網絡視聽內容呈現井噴式發展;多媒體終端普及，視聽業務模式也不斷創新;用戶自制內容龐大，單靠人工審核已經不能滿足審核原則。

三、優化建議

（一）細化審核標準

2019年1月中國網絡視聽節目服務協會發布《網絡短視頻內容審核標準細則》，羅列了100條內容審核細則，把以往框架原則或模糊概念明確化，是細化審核標準邁出的重要一步。此類細則還應推及網絡劇、網綜和音頻等其他視聽節目，并根據節目類型特點做出調整。

（二）明確監管責任

內容監管是網絡視聽服務管理工作的基礎，應建立精簡、高效、職責明確的管理機構體系。相關部門理順職責，統一監管標準，激活行業協會職能，推進網絡視聽產業依法管理。

（三）優化培訓機制

在審核員培訓中，對于法條的學習是基礎，政治修養是核心，培訓體系是保障。除職業操守外，還應分類開展專題培訓;對于歷史、人文、宗教、科學等領域的常識定期培訓;積極吸納媒介傳播等專業人才。培訓機制要長效化、體系化。

（四）重視技術力量

對企業和監管部門來說，應以高新技術做支撐，增加風險控制技術的過濾屏蔽前置環節，提升大數據搜集分析能力，采用人工智能技術系統和人工研判相結合提高審核效率。

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作者簡介：牛蕾（1985-），女，上海人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。