綜合檔案館民生檔案資源建設的現狀、問題及對策

劉海氈

摘 要：從2007年提出民生檔案概念至今，民生檔案工作歷經13年發展。本文透過綜合檔案館民生檔案利用不溫不火的現象，剖析民生資源建設工作存在的問題，并逐一提出有針對性解決措施，助力建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系，實現民生檔案資源優化配置。

關鍵詞：民生檔案;資源建設;利用

2017年10月，十九大提出“堅持在發展中保障和改善民生”。加強民生檔案資源建設工作，健全民生檔案資源體系，是服務和滿足人民群眾檔案利用需求的基礎，是檔案部門落實“保障和改善民生”要求的主陣地。

1 基本現狀

隨著一系列惠民便民政策的出臺，民生檔案工作日益發展。國家檔案局先后公布兩批100種國家基本專業檔案目錄，明確婚姻登記檔案、城鄉居民健康檔案、病例檔案等14種民生類檔案。民生檔案利用模式也隨著利用需求的增加，從檔案館“孤芳自賞”到部分省市開拓打造館際聯動、館室互通、跨省出證，不斷更新。但是，滯后的民生檔案資源建設難以滿足人民群眾日益增長的查檔需求。民生檔案利用達不到預期熱度，檔案館依舊只是人民群眾查檔“輔助性、救濟性的場所”[1]。

2 突出問題

2.1 多頭口徑，概念模糊

民生檔案工作陷入困境的主要原因是工作范疇存在多頭口徑、概念模糊的問題。綜合檔案館并非“群眾想查什么有什么”，而是處于“進館的沒人查，想查的沒進館”的尷尬局面，這種局限性大大降低人民群眾的查檔熱情。大部分綜合檔案館的檔案利用“巨頭”，如知青、公證檔案等，并未從國家層面列入基本目錄進行統籌規劃，不利于自上而下的開展民生檔案資源建設統籌工作。單靠檔案館根據“涉民利民”的原則去界定民生檔案，必然造成民生檔案概念泛化，最終空有概念而無實效。民生檔案工作基本范疇缺少統一的規劃口徑，各基層檔案館民生檔案工作步調不一致，在跨區域資源整合時難以進行統一的規劃建設。

2.2 多龍治水，實體分散

一方面，民生檔案涉及醫療、教育、住房、社保等民生領域方方面面，從市到區，再到鎮街、村居的職能部門和檔案部門，檔案管理基本上是各自為政。因而要整合各級資源難度較大。尤其是機構改革后，部分機關單位職能發生變化，原涉民單位保管的民生檔案也隨著職能變化變更了檔案歸屬。各級綜合檔案館雖然制定了機構改革后檔案處置方案，卻因立檔單位不同的職能變化，作出檔案延續、移交或封口處理等不同的處置方式。這增加了綜合檔案館整合民生檔案資源的溝通成本和工作難度。另一方面，民眾查詢率較高為戶籍、人事、公積金、房產等檔案數量大，且大部分由職能部門或專業檔案館保管，即使歸檔滿10年也未必移交綜合檔案館，導致民生檔案實體分散，難以集中。要統籌這些覆蓋面廣、層次參差、職能交叉而又實體分散的涉民檔案，如果僅由綜合檔案館按照傳統的檔案實體進館模式進行管理，有悖于綜合檔案館與專業檔案館的管理職能劃分，檔案館庫建設也難以跟上檔案增長速度。

2.3 標準不一，難于統籌

統一形成主體的民生檔案整理標準不統一，也直接影響民生檔案資源共享。民生檔案概念的提出雖然已經有相當一段時間，國家檔案局也制定了民生檔案目錄以規范接收范圍，但是除了婚姻、社保、林權等7種民生檔案以部門規章形式制定了統一的整理規范以外（見表1），大部分民生檔案的整理規范、歸檔范圍和保管期限沒有正式出臺。少數僅以各綜合檔案館以規范性文件形式或內部管理文件形式小范圍內印發，這導致同一類檔案，在不同地區甚至不同行政層級之間均有不同的整理規范。如果不將檔案目錄數據按統一標準重新著錄，即使開發完備的數據系統，也無法整合到標準的檢索界面中，不利于檔案的利用。

2.4 規劃滯后，接收被動

民生檔案的利用情況有著極強的政策敏感性[2]。但政策作為國家或政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行動準則，具有時效性等顯著特征。相反，因應綜合檔案館的工作屬性，檔案利用側重于用“過去的”記錄為“未來”服務[3]，政策出臺與檔案利用存在的時間差，也在一定程度上影響民生檔案資源建設的成效。檔案館在制定接收計劃時，為了給立檔單位必要的整理歸檔時間，一般實行3年或5年的接收規劃，期間如因應政策調整接收方向需進行多方的溝通協調，檔案館陷入相對被動的境況。

3 對策建議

3.1 統一口徑，打通自上而下的科學統籌

缺乏技術規范和管理體系的資源是臨時的、不徹底的整合。只有體系完備的整合，才是良性的、可持續的整合。民生檔案概念的提出，是國家檔案意識的提高，是堅持以人為本的思想在國家觀念上的體現。當時的新概念發展至今，不能繼續停留在概念層面，應該積極主動謀劃，打通自上而下的科學統籌，全力打造覆蓋民眾衣食住行的檔案資源體系。一方面建立自上而下動態化的民生檔案目錄，同時允許各地根據自身經濟發展特色補充民生檔案類別。2011年頒布兩批民生檔案后，國家層級發布的民生檔案種類就止步在14種，但隨著社會經濟發展，民生檔案種類遠非14種。各地綜合檔案館的民生檔案工作范疇也已超出國家目錄的范疇，國家專業檔案目錄中民生類專業檔案亟需更新。從國家層面自上而下地確立民生檔案的種類，既能讓基層檔案館明晰民生檔案的基本工作范疇，也能減少綜合檔案館在推進民生檔案工作中與涉民單位的溝通成本與信息壁壘，強化資源建設成效。對于國家層面確定的民生檔案范疇，可以通過建立健全完善的民生檔案管理目標考核認定辦法，把民生檔案在館藏的占比列入檔案館業務建設考核，統一發展步調，加強資源建設的監督和落實。但民生檔案根據其本身的屬性，是難以窮舉的，各地有必要根據自身經濟發展特色補充目錄外的民生檔案種類，并作為綜合檔案館業務建設的加分項，鼓勵各層級檔案館緊緊圍繞當地中心工作或經濟建設重心進行積極的資源拓展，輔助建立全覆蓋的民生檔案資源體系。另一方面，民生檔案基本目錄出臺后，應加快推進通過制定部門規章或地方性法規的方式，建立專門類別的民生檔案整理規范，明確各類民生檔案的歸檔范圍和分類方案，指導各涉民單位成立檔案收集與整理網絡架構，理清整理方式，加強檔案安全保管保護措施，建立健全民生檔案管理臺賬。

3.2 多方聯動，構建互聯互通的數據資源池

民生檔案的復雜性，決定了檔案館不能依賴傳統的實體進館管理模式開展資源建設，必須牢牢依靠信息技術手段，打破檔案信息資源壁壘，構建館際、館室互聯互通的資源系統。鑒于此，應運而生的是檔案信息化建設。2019年，我國檔案信息化建設步伐進一步加快，全國新增了7家全國示范數字檔案館、16家國家級數字檔案館和2家全國示范數字檔案室，云數據、大數據、區塊鏈等概念也持續火爆，檔案“單套制”方興未艾，為檔案信息化和資源共享建設創造了技術支撐。但民生檔案的信息化建設并非僅僅是技術層面的推進，也不是檔案館“孤軍作戰”，應該在牢牢把握民生檔案信息安全的前提下，全市乃至更大范圍內共同下好“一盤棋”，把檔案信息化建設工作融入全市大數據建設大格局。目前，“數字政府”建設正在全省如火如荼推進，各地檔案館應瞄準信息化戰略方向，全面推進數字檔案基礎數據庫建設，著力加強全市信息資源共享體系建設，構建全市民生檔案的大數據資源池。今年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過了新修訂的檔案法，自2021年1月1日起施行。新修訂的檔案法增設了“檔案信息化建設”專章，明確電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，“水印”“區塊鏈”等保證電子檔案不可篡改性的技術手段引起公眾高度關注。檔案部門應切實轉變觀念，在檔案信息化進程中積極探索“單套制”運行模式，助力民生檔案資源體系建設。

3.3 利用導向，做細、做牢、做實民生檔案資源建設工作

民生檔案資源建設不同于文書檔案的管理模式，其情況復雜，主體多頭，在資源建設推進中應有輕重緩急之分。其一，透過檔案利用現象抓重點，啟發民生檔案資源建設方向。如佛山市檔案館在推進市直國有改制（退市）企業檔案工作中形成的佛山處置模式，其中一個顯著的特征就是“分清重點，逐步推進”。目前，佛山有1100多家企業近120萬卷（件）市直國有改制（退市）企業檔案分散存放在多個單位或部門，檔案類型包括文書、會計、基建、產品、科研、設備儀器、職工人事、實物、特殊載體檔案等，數量占比較大的集中在文書和會計檔案。面對如此龐大的數目和種類繁多的檔案類型，如不分重點盲目進館是不現實的，利用效益太低。佛山市檔案館根據檔案價值、保管條件等分析研判，按照輕重緩急和“應收盡收”的原則，把群眾利用頻率較高的職工檔案優先接收進館，聚焦為民服務的同時也助力企業輕裝上陣、聚力發展。其二，提升政策的敏感度，開拓民生檔案資源建設的新渠道。如上所述，政策是影響民生檔案利用的最大因素，因此民生檔案資源建設可基于政策方向進行調整和規劃。如隨著退役軍人新政策的出臺，全國各地開展退役軍人信息采集登記工作，引發了退役軍人檔案登記資料的查檔熱潮;又如地市近期新修訂了新市民積分制服務管理辦法，引發了辦理積分入戶的市民查詢積分項中有關計生證明、獨生子女證明等一系列檔案的查檔熱潮。面對這些“查檔熱潮”，檔案部門應主動出擊，以此為導向適時調整接收計劃，及時與相關涉民檔案主管部門商討移交或共享檔案數字化成果事宜，搭建民生資源共享平臺，方便群眾查閱利用。同時，應積極建設綜合性和類別性的民生專題數據庫。如佛山市檔案館創新性開展的人名索引數據庫，就是綜合類的民生檔案專題數據庫，該系統旨在整合館內、館際不同類別、不同全宗、不同載體檔案材料中的人名信息，方便快捷地向社會公眾提供民生檔案信息查詢利用。各地綜合檔案也不同程度地建立了婚姻、公證、知青等利用頻率較高的檔案類別性民生檔案專題數據庫，通過精細化的數據管理模塊做細、做牢、做實民生檔案資源建設工作。

參考文獻

[1]劉東斌，吳雁平.對民生檔案利用的思考[J].檔案管理，2020（01）：75-77.

[2]陳永生，田炳珍.檔案信息資源開發利用及其效益研究[M].廣東人民出版社，1999.

[3]紀萌.論檔案利用與政府信息公開的銜接和法律適用問題[C].中國檔案學會.2019年全國青年檔案學術論壇論文集.中國檔案學會：中國檔案學會，2019：294-299.